超13萬億PPP項目將有法可依

發布日期：2017-03-27來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　政府引導基金在國家相關政策的積極鼓勵下遍地開花，但市場運作能力差，管理團隊市場認知和專業能力較弱，必須加強政府投資引導基金的宏觀指導和頂層設計。2017年《政府工作報告》也提到，要深化政府和社會資本合作，政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定，決不能新官不理舊賬。在基礎設施、公用事業等領域，積極推廣政府和社會資本合作模式(PPP)。本期接受采訪的嘉賓均表示，要進一步建立和完善法律法規體系，為政府引導基金管理提供法律依據，近期PPP立法有望獲得新進展。

　　備受關注的PPP立法有望獲得新進展。近日，國務院辦公廳印發《國務院2017年立法工作計劃》指出，要根據改革進程和改革方案，抓緊辦理《基礎設施和公共服務項目引入社會資本條例》，將在年內由國務院法制辦、國家發改委與財政部共同開始起草。

　　在今年《政府工作報告》中，連續第三年明確提到 “政府與社會資本合作(PPP模式)”。

　　從2015年《政府工作報告》中首次出現PPP至今，PPP經歷了從 “積極推廣”到“完善”的進程，今年的關鍵詞是“深化”。3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中指出，深化政府和社會資本合作，完善相關價格、稅費等優惠政策，政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。

　　針對PPP如何深化發展，今年兩會代表委員建言獻策集中指向 “加快推進PPP立法進程”。

　　“叫好不叫座”?

　　自2013年國務院大力推廣PPP模式以來，PPP在中國出現爆發式增長。財政部PPP中心數據顯示，2016年12月末，項目數量和投資額分別是11260個和13.5萬億元，而在2016年年初，這兩個數字分別是6997個和8.1萬億元，這一年項目數及投資額分別增長了61%、66%。

　　與項目數快速增長形成鮮明對比的是項目落地率。3月7日，財政部部長肖捷透露，截至2016年底，已經簽約落地了1351個項目，總投資達到2.2萬億元，項目落地率超過30%。

　　對于項目落地率不高，叫好不叫座這種現象，代表委員普遍認為，問題主要集中表現在缺乏法律保障。

　　雖然PPP項目執行每個階段都有法可依，但這些制度散落在不同部門主導的文件中。九三學社在提案中表示，目前PPP政策主要以部門規章及國務院、部委規范性文件為主，效力層次低，推進過程中內容滯后及法律沖突問題顯現，影響了社會資本介入PPP項目的積極性。

　　全國政協委員周秉建今年兩會帶來了一份《關于加快建立PPP統一、規范、透明大市場的建議》，其中第一點建議就是加快PPP立法進程。她在接受媒體采訪時指出，PPP法律體系“上位法缺失，下位法沖突”，增加了PPP實踐的適用難度，明股實債、變相融資等偽PPP借機抬頭。PPP操作流程中部分信息“猶抱琵琶半遮面”，地方政府和社會資本之間的信息不對稱加上地位懸殊導致 “結構性”困境為部分官員尋租留空，民營企業望而卻步，嚴重阻礙了PPP的改革推進。

　　法律沖突明顯

　　九三學社在提案中列舉了較為明顯的法律沖突，PPP與特許經營權問題最為突出，爭議解決機制與行政訴訟法存在沖突。同樣存在沖突的還有PPP項目用地與現行土地政策相沖突;現行的《應收賬款質押登記辦法》仍未將大部分類型的PPP項目收益權列入登記范圍，導致收益權未能辦理質押登記而存在質押無效的風險。

　　除此之外，還有比較明顯沖突的是PPP項目回收周期長，短期內沒有銷項發票用于抵扣，將產生大量進項無法按規定及時抵扣，在“營改增”的背景下，PPP項目公司的稅收認定與處理等問題，亟待有關部門通過完善PPP法律政策予以解決。

　　讓社會資本顧慮的還有地方政府信用體系建設不健全。

　　全國人大代表、佳都集團董事長劉偉擬向全國人大提交建議：由全國人大為PPP制定專門的特別法，他表示，在PPP項目中，政府與投資者是平等的主體，應當依照民事訴訟法來解決爭議，當然政府作為監督者的行政處罰時可以依照行政處罰程序和行政訴訟法解決。立法保證政企之間長期和高效的平等合作關系，為PPP項目選擇最佳投資者提供了法律依據和可行操作方法。

　　其實，財政部2014年就正式啟動了政府和社會資本合作立法的起草工作，成立了立法小組，并在2014年赴福建、四川等省開展PPP立法調研工作，之后在此基礎上形成了《政府和社會資本合作法(征求意見稿)》。2015年底，財政部的《政府和社會資本合作法(征求意見稿)》征求意見結束。

　　自2016年兩會期間，代表委員們便紛紛呼吁加快為PPP立法。2016年國務院第140次常務會議已明確由國務院法制辦牽頭制定PPP條例，其目標就是將國家發改委和財政部分別推進的“特許經營立法”和“PPP立法”合二為一，以更好的法治環境激發社會投資活力。

　　據了解，財政部已經將相關立法研究成果提交給國務院法制辦，未來國務院將采取“先出臺PPP領域的條例，再出臺PPP領域法律”的路徑，來完善PPP法規體系。

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