PPP模式不只是為了融資

發布日期：2015-12-02來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 PPP模式作為政府與社會資本合作供給公共服務的一種新機制，它客觀上確實為公共服務的供給，尤其是投資規模相對較大的基礎設施的供給，提供了一種新的融資手段。但融資只是其中的一個目的，這既不是PPP模式的唯一目的，也不是最主要的目的。

　　 自2014年以來，國務院以及相關部委密集出臺了多項政策文件，以推動和引導PPP模式的發展，各地政府也給予了積極的回應，相繼推出一大批PPP示范和試點項目。或許因為這一波PPP模式熱潮恰逢我國經濟下行壓力加大，地方政府債務顯現，原來作為地方財政支撐的土地財政難以為繼，所以，很多地方政府就把PPP模式看成是減輕政府財政壓力、實現融資的新手段，甚至把融資看成是推行PPP模式主要甚至是唯一的目的。這種認識顯然是曲解了PPP模式。

　　 如果我們僅僅把PPP模式看成是一種融資手段的話，那就很可能導致政府只關注融資的結果，即只要能融到資就行，對于是否有一個公開、透明、規范的招標程序，參與合作的社會資本的資質水平、業界聲譽，供選擇的合作方市場是否有一定程度的競爭，選擇的合作方是否能提供物有所值的公共服務等等，可能反而被忽視了，而這些被忽視的恰恰是PPP模式成功運行的關鍵。同時，如果政府僅僅把PPP模式當成融資的手段，也可能出現當經濟狀況好轉，政府財政充盈，不需要通過向社會資本融資的手段來提供公共服務時，政府有可能會與社會資本一拍兩散，而這也正是許多社會資本對PPP項目駐足觀望的原因之一。

　　 事實上，某些地方政府在引入PPP模式的實踐中，已經出現了由于過分重視融資而導致的一些問題。比如有的地方政府為了吸引社會資本的進入，就承諾給予社會資本遠超出其風險分配對價的回報，甚至將項目風險全部或者主要保留在政府自身，有的甚至以許諾固定回報的方式吸引社會資本，這種做法不僅有違市場規律，因為在市場體制中所有投資都是要承擔一定風險的，也將使社會資本喪失改進公共服務供給效率和質量的動力，為之后的合同履行帶來諸多隱患。有的地方政府只愿意拿出一些公益性強、含金量低、投資回報小的項目作為PPP試點項目，而把那些含金量高，更容易實現投資回報的項目留給自己，這也是我國PPP模式推行中，很多社會資本熱情不高的主要原因。有的地方政府在看到社會資本在經營公共項目時的利潤豐厚時，就拋開合同，或者利用政府的權力強制要求該社會資本投資一些公益項目等，顯然也不符合市場規則和契約精神。如果政府僅僅把社會資本看成融資的對象，不愿讓利于社會資本，社會資本是不會參與到PPP模式中來的。所以，我們不能僅看到PPP模式的融資功能，實際上推行PPP模式至少還有以下幾個更重要的目的。

　　 轉變政府職能、激發市場活力。這是采用PPP模式最主要的目的。在公共服務的供給領域，我們的政府依然管了許多不該管、管不好、也管不了的事情，這其中就包括大量的準公共產品的供給，而PPP模式就是解決準公共產品供給的一種市場化機制。之所以可以通過市場化機制，將準公共產品的供給交由社會資本，是由準公共物品的特性所決定的。

　　 根據物品是否具有非競爭性和非排他性，我們可以將之分為四類。第一類物品是同時具有非排他性和非競爭性的物品，我們稱之為純粹的公共物品，典型的純公共物品包括國防、公共安全、秩序以及政策和法規等，這類物品一般來說只能由政府來提供。第二類是僅具有非競爭性而不具有非排他性的物品，如郵政、電信、民航、鐵路、水電服務等自然壟斷性物品。這類物品在對其的消費沒有達到飽和之前是具有非競爭性的，但其卻可以通過價格機制很方便地排他，可以實現價格排他也就有了可以收費的空間，即不交費者將被排除在對該物品的消費之外。第三類是僅具有非排他性而不具有非競爭性的物品，主要是公共資源類物品，如公共池塘、公共牧場和海魚等，這類物品雖然無法排他，但卻具有明顯的競爭性，如果對其的消費不加管制，很容易出現“擁擠現象”，甚至陷入“公地悲劇”，因為“凡是公共的，總是受關照最少的”。為了避免“公地悲劇”的發生，政府就必須引入某種排他機制，比如以特許的方式將某種公共資源的經營權賦予某個社會組織，而一旦這個公共資源被特許給這個社會組織，那么該組織就可以以其所擁有的經營權排除別人對該產品的免費使用。第四類是既不具有非競爭性也不具有非排他性的物品，這類物品就是私人物品，私人物品當然是通過市場競爭機制來提供。

　　 其他三類物品我們都可以稱為公共物品，但只有第一類物品主要應該由政府來提供。而第二和第三類物品我們稱之為準公共物品，這類物品在我們的日常生活中大量存在，或者說我們日常生活中的絕大多數公共服務所提供的產品都屬于這類物品，如基礎設施、公共工程和社會保障等，這些物品是可以通過市場機制提供的。

　　 借助市場的競爭和技術優勢，提高公共服務的供給效率和質量。在原來由政府獨家供給公共服務的格局中，政府作為一個壟斷者既沒有競爭壓力，也沒有效率意識，公共服務的供給往往是效率低、質量差，而且浪費嚴重。而社會資本的進入，則意味著競爭機制的引入，因為在幾乎所有的社會資本領域，只要政府不加特別的限制，競爭都是很容易形成的，事實上，在幾乎所有的社會資本可以自由進入的領域也確實都是存在競爭的，這也就意味著，哪個社會資本可以以更低的價格、更高的質量來生產某種公共產品，哪個社會資本才有可能被政府選中作為合作供給公共服務的另一方。

　　 同時，我們還可以借助社會資本的專業和技術優勢增加公共服務供給的效率和質量。由于某些公共服務的提供是需要專業知識和專門的技術的，而公共服務牽涉的領域非常廣泛，這些專業人才往往存在于那些專門經營此類服務的社會組織之中，政府通過PPP模式將社會組織納入公共服務供給格局的同時，也就可以借助這些社會組織所擁有的專門人才為公眾提供專業化的公共服務。這也是為什么很多國家在一些大型運動場館的經營以及環境保護等專業化要求較高的公共服務領域引入PPP模式的主要原因。

　　 讓利社會資本，增加公共服務的供給數量，為不同的消費群體提供更多選擇的機會，實現政府、社會資本和公眾三方共贏。在政府獨家提供公共服務的原有模式下，公共服務的供給往往會受制于政府財政的有限性，很多公眾需求的公共服務政府無力提供，但在社會資本參與的條件下，大量的公共服務項目就可以借助這種模式而得以成行，同時社會資本也有了更廣泛的投資空間和盈利機會。據財政部統計，到今年5月份全國推出的PPP項目已達1043個，涉及資金1.97萬億。而這些項目基本都是與民生息息相關的基礎設施項目，如軌道交通、橋梁隧道以及環境保護等。這些項目若全部由政府投資，基本上是不可能的。另外，大量的收費性公共服務項目采用PPP模式提供后，實際上也給不同的消費群體提供了選擇不同產品的機會。比如一些設備較為先進的文化娛體類公共設施，在原有的政府獨自投資的模式中，按照基本公共服務的階段劃分，這些公共服務因其并不涉及公眾的基本生存權和發展權，屬于錦上添花的項目，因此往往較難列在作為發展中國家的政府的公共服務清單之中。但由于社會上存在不同的消費群體，有些支付能力較強的群體對這類相對高端的公共服務還是有著較強的需求的，那么PPP模式也為滿足這類群體的消費需求提供了可能性。

　　 所以，PPP模式不僅僅是為了融資，也不僅僅是為了緩解政府財政壓力，更是我們為了轉變政府職能、激發市場活力、真正發揮市場在資源配置中的決定性作用的目的下，對公共服務供給機制的一個重大變革，即借助社會資本的參與將競爭機制引入到公共服務的供給機制之中。

　　 作者：井敏

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