亞洲國家如何實施PPP

發布日期：2015-01-06來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　菲律賓管理框架

　　菲律賓開展PPP項目的歷史較久,其PPP基本管理框架為：政府采購部門負責篩選項目、制定PPP實施計劃并開展評估，獲批準的PPP項目將納入國家經濟與發展局制定的相關發展計劃,項目評估和最終批準由國家經濟與發展局投資協調委員會負責。

　　法律框架

　　相對完善的法律框架是菲律賓PPP項目成功實施的保障。菲律賓法令第6957號(BOT法,BOT指建設—運營—移交)是指導菲律賓PPP發展的重要法律之一，該法規定了基礎設施類PPP項目的指導原則，并將其擴展至其他領域。1994年該法修訂促使菲律賓國內涌現出各種PPP模式。

　　在項目采購方面，1998年菲律賓對其國內采購法進行了重新修訂，引入競爭性招標流程。修訂后的法律框架整體表現良好，但由于未明確關于補償的具體規定，對發生爭端的PPP項目一般由政府按照因案而異的原則處理。

　　設立PPP中心及相關基金

　　為應對全球金融危機，菲律賓政府更加重視PPP項目，并采取措施清除可能妨礙私營部門參與的監管壁壘，以促進私人投資進入市場，創造就業機會。為此，菲律賓政府將原有的BOT中心重組并更名為PPP中心。該中心主要負責監督、協調PPP項目并確保流程高效。

　　近年來，亞行以技術援助的形式幫助菲律賓加強PPP中心的能力建設，并支持設立“項目開發和監測基金”。該基金類似資金周轉池，旨在為可行的、準備充分的基礎設施類PPP項目建立穩定的融資渠道。該基金可向政府相關部門提供資助，就項目預可研、融資模式的選擇、PPP方案和項目架構的制定、招標期間和合同文件編制期間的業務咨詢服務提供資金支持，以確保PPP項目能吸引到銀行融資。目前菲律賓政府優先發展的基礎設施項目包括機場、高速公路、供水、城市軌道交通、教育、衛生和農業設施建設等。該基金將資助投資總額超過42億美元的26個優先發展領域的PPP項目的準備工作，而待資助的項目數量還在持續增長。

　　目前，加拿大與澳大利亞正在通過亞行支持菲律賓PPP中心的能力建設，并向“項目開發和監測基金”提供大量的融資支持。加拿大已提供了420萬美元;澳大利亞國際發展署提供了2100萬美元，其中300萬美元用于能力建設和機構強化;亞行提供了200萬美元。菲律賓原計劃到2013年年底準備實施或完成5個PPP項目，而由于得到上述資金支持，預計到2016年項目數將至少增至15個。

　　財政部在推動PPP發展中的角色

　　菲律賓財政部負責監管PPP項目，包括采取措施減少或有負債，并為PPP預留專項資金。根據修訂后的菲律賓BOT法，國家政府部門項目合同、涉及國家政府基金的地方項目合同以及需要由投資協調委員會復核批準的地方項目合同，均需預先提交財政部審核。如合同簽署后擬做出修改，也需由財政部對項目協議內容的調整進行審批。

　　同時，財政部還在與PPP相關的政府委員會中占有席位，包括：

　　1.擔任投資協調委員會內閣委員會主席。該委員會負責審批需提交國家經濟與發展局最終批準的PPP項目。

　　2.擔任投資協調委員會技術委員會聯合主席。該委員會負責審核及簽署需提交投資協調委員會內閣委員會審批的PPP項目。

　　3.擔任PPP理事會聯合主席。該理事會是所有PPP相關政策的制定機構，包括制定PPP的發展方向以及為PPP和“項目開發和監測基金”創造有利的政策和制度環境。

　　4.擔任“項目開發和監測基金”委員會成員。該委員會負責管理“項目開發和監測基金”，尤其是審核該基金的使用申請。它還負責制定為發展PPP項目而使用“項目開發和監測基金”資金的政策、程序和指南，以及該基金所支付的成本費用的回收。

　　此外，菲律賓財政部還建立了“適應性補償基金”，目前正與PPP中心合作制定針對或有負債和“適應性補償基金”的相關指南。

　　馬來西亞PPP發展歷程

　　馬來西亞開展PPP的歷史可追溯到1981年，當時政府推行馬來西亞本土企業政策，呼吁公共部門與私營部門加強協調與合作。20世紀80年代，馬來西亞又推出了多個私有化計劃，私有化的發展隨著1991年“私有化總體規劃”的出臺達到頂峰。實施全國私有化的政策成果包括南北高速公路、輕軌交通、丹戎帕拉帕斯港以及吉隆坡國際機場等重大基礎設施項目建設。

　　2006年3月，馬來西亞政府宣布了“九五”計劃(2006年至2010年)。“九五”計劃支持采用PPP模式建設基礎設施，推動了私營融資計劃的發展。2013年6月，馬來西亞政府在“十五”計劃(2011年至2015年)中重申了PPP的重要性，強調了私營部門作為經濟增長發動機的作用。

　　設立PPP中心及相關基金

　　2009年4月，馬來西亞政府成立PPP中心，并啟動一系列項目，顯示了馬來西亞推動PPP發展的決心。2011年馬來西亞私營投資增長率目標為271.33億美元，但在一系列相關政策的刺激下，當年實際私營投資高達296.57億美元，遠超預定目標。同時，政府還宣布投資63.1億美元成立公共與私營部門合作輔助基金(簡稱“輔助基金”)，以支持PPP項目實施，鼓勵私營部門投資，該基金由馬來西亞PPP中心進行管理。

　　目前馬來西亞政府尚未明確可獲得輔助基金資助項目的標準，但“十五”計劃指出輔助基金將資助符合以下兩個條件的項目：一是項目有私營部門的參與;二是項目具有戰略性影響，或能產生巨大的經濟溢出效應。此外，“十五”計劃還明確了輔助基金將向主干道路、橋梁、供水設施建設等項目提供融資。

　　PPP發展取得的成績及面臨的問題

　　馬來西亞實施PPP已近30年，其推動PPP發展的戰略與當時全球經濟自由化的趨勢一致，但其PPP理念的形成、實施和資金支持幾乎沒有外國參與，而是源自一系列的本土化計劃，這證明利用本土專業知識實施PPP項目也可以取得成功。

　　在“十五”計劃中，政府制定了加強PPP項目實施的戰略方案，標志著馬來西亞的PPP模式正日趨成熟。但目前馬來西亞的PPP發展也存在一些問題：一是缺乏正式、穩定的PPP項目評估框架;二是缺乏PPP標準格式合同;三是缺乏私有銀行和其他金融機構對PPP融資的參與，政府傾向于選擇養老基金或有政府背景的金融機構;四是缺乏對公務員和專業人員的PPP項目監管能力培訓,特別是在生命周期成本測算和設施管理方面。

　　印度管理框架

　　印度的PPP管理框架由多個中央政府部門組成，如基礎設施委員會(由印度總理領導)、規劃委員會、經濟事務部等。根據2009年印度最高法院裁決，PPP項目中標流程應遵循透明和競爭原則，提前披露戰略規劃、預可研報告、財務可行性、PPP模式適用性、項目準備情況等信息，確保相關流程的公平性。發生爭議時，各方一般通過友好協商或仲裁解決，外國投標者還可通過國際仲裁解決。

　　PPP發展面臨的問題

　　印度開展PPP項目已有很長時間，政府部門對PPP項目的管理水平相對較高，多邊機構也可提供支持，其國內對PPP的整體接受程度和利用水平很高。隨著多個融資機制的啟動(如成立“適應性補償基金”和“印度基礎設施融資公司”)，基礎設施領域也吸引了更多民間資本的加入。但印度PPP的發展仍面臨如下問題：

　　一是由于缺乏國家層面的PPP法規，印度PPP的發展在一定程度上存在信息不暢和地區發展不平衡等問題。

　　二是缺乏完善的PPP監管框架。自2004年推出“特許權協議模板”以來，印度PPP風險分擔狀況有所改善。然而，由于各地區自主權較大，PPP發展前景、法律法規及監管政策在各地區之間差異仍然較大。

　　印度尼西亞管理框架

　　印尼主要由國家規劃局、財政部、經濟事務協調部、加快基礎設施建設政策委員會4個部門負責制定PPP政策。國家規劃局成立的PPP中心承擔了大部分PPP發展工作，包括與加快基礎設施建設政策委員會共同制定促進基礎設施發展的政策等。該中心還負責評估政府對項目提供資助的必要性，協助政府確定可能吸引民間投資的項目。財政部負責管理政府投資，其中，國庫司負責政策制定，中央政府投資委員會負責監督，政府投資中心負責運營或執行。經濟事務協調部主要負責制定與PPP相關的一般性跨部門政策。加快基礎設施建設政策委員會是跨部門的部級委員會，由經濟事務協調部部長牽頭，負責私營部門建設基礎設施的政策協調。按照規定，加快基礎設施建設政策委員會應對申請政府支持或擔保的項目進行審核，然后交由財政部長審批。

　　PPP發展面臨的問題

　　印尼在基礎設施類PPP項目方面有許多成功的實踐經驗。近年來，印尼致力于進一步完善PPP項目的監管環境，并加強機構能力建設。除一般法律和行業特別法規所涉及的PPP項目規定外，2005年頒布的印尼第67號總統令進一步規范了PPP項目的制度環境。該法令在2010年修訂后，增加了風險分擔、競爭性招標、財政支持和非財政支持等內容。

　　然而目前PPP在印尼的應用存在一些突出問題：

　　一是政府機構間的協調有待加強。法律規定簽署PPP合同的部門負有監管和確保資金價值的責任，但由于缺乏標準化、具有法律約束力的體制和穩定的決策體系，PPP法規在各機構間無法得到有效執行。

　　二是PPP合同對爭端解決的安排不明晰。出現爭端的PPP項目往往依據非標準化、因案而異的原則，按照具體項目協議來解決。有些PPP項目為獲取政府擔保，往往不按標準化格式編制合同，而是將技術調研方案和擔保協議寫入PPP協議，導致重復磋商。

　　三是一些企業參與PPP融資仍面臨限制。雖然2009年成立印尼基礎設施保障基金等一系列支持性政策已使印尼的融資環境有所改善，但目前印尼較為普遍的仍是1至3年的融資協議，較長期限的融資協議則只提供給少數本國企業。這導致印尼有投資意愿并具有相應財力的合格企業數量有限，總體上PPP項目的風險分擔能力依然薄弱。

　　亞洲部分國家PPP機構框架

　　合理的機構框架設計是保證PPP獲得良好發展的重要基礎。通過考察亞洲部分國家在PPP機構框架設置方面的有關經驗，亞行認為，在PPP項目中政府應明確采購部門、PPP執行機構、中央預算部門、最高審計機構及行業監管部門各自的職責，并確保采購流程嚴密、責任清晰。上述機構的職責包括：執行完整的采購流程，實施具體PPP項目，做好財政和預算工作、PPP項目審計、法規監管與執行等，以確保項目的資金價值。政府可設立若干機構履行上述職能，但需確保各機構相互獨立且職責明確，避免分工不清。

　　采購部門

　　在各項機構職責中，負責采購的政府部門對PPP合同和操作承擔最終責任，并應在不同階段接受其他部門的審批和監管。該部門負責合同的編制、談判和管理以及合同執行情況的監管與評估，是確保項目資金價值的關鍵。

　　執行部門

　　由于PPP的復雜性，應考慮設立專門的PPP執行機構，確保資金價值得以實現。PPP執行機構有助于彌補公共部門專業技術缺乏、協調不暢、交易成本高等不足，此類機構應滿足如下幾點要求：

　　一是應推動主管部門以有效的方式建立、管理和評估PPP項目。這要求PPP機構在金融、法律、經濟和項目管理方面具備相應能力，能夠對照傳統公共投資方式評估具體的PPP項目。二是應保證始終全力支持相關政府部門工作，確保在采購和實施階段實現資金價值。三是保證始終遵守規定的程序。四是職能清晰，不涉及利益沖突。五是有關政府部門應采納PPP執行機構的合理意見，但必須承擔最終責任。需要注意的是，PPP執行機構在幫助政府部門準備和談判 PPP合同時，不應代替中央預算部門做出是否應繼續推進PPP的決定。各國在設立PPP執行機構時應充分考慮本國需求和現行機構設置的欠缺。

　　預算部門

　　中央預算部門應在PPP項目的規劃、可行性研究、設計和招標準備、投標和簽訂合同、建設和運營等關鍵階段實施全過程監督，并從資金價值、經濟可承受性、程序步驟等方面進行嚴格審核。雖然中央預算部門不需深入掌握PPP項目技術設計的專業知識，但需具備評估PPP項目文件的能力。此外，中央預算部門還應確保項目的資本投資與政府宏觀經濟目標一致。

　　審計部門

　　最高審計機構應在審核PPP項目是否具備有效的風險管理能力方面發揮重要作用。最高審計機構向立法機關提交的報告可讓公眾了解項目涉及的公共服務內容，并傳播成功的PPP經驗。最高審計機構應具有足夠的能力，在績效、財務和合規等方面對PPP項目進行事前和事后的評估與審計，判斷項目最終是否實現了資金價值，對PPP監管框架、采購流程提出改進意見，并總結相關經驗教訓。

　　監管部門

　　加強監管對于培育PPP市場、提高項目服務質量和營利能力等具有重要意義。健全的監管政策應確保監管部門具有足夠的獨立性，與監管對象無利益沖突，可根據恰當和明確的職責劃分開展工作，并獲得足夠的資源和設備，從而保障決策過程透明，監管職能得以有效發揮。對于具有自然壟斷特征的基礎設施建設 PPP項目，監管部門完善的職能定位、結構設計和組織架構是公共部門實現資金價值、保護用戶和消費者的重要保障。監管部門應向工作人員、監管對象和社區組織等相關人員公示職責，事前對項目設計提供意見，事后評估項目是否達到相關服務標準。(財政部國際司供稿)

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