PPP不能盲目追捧，更要冷靜思考其應(yīng)用難題

發(fā)布日期：2016-10-09來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　2016年以來(lái)，各地水利、高速公路、城市軌道、農(nóng)業(yè)等各類(lèi)PPP項(xiàng)目正在加速落地，有的省份總投資金額在千億元以上。PPP已經(jīng)成為穩(wěn)增長(zhǎng)、激活社會(huì)投資的重要手段，承擔(dān)著城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給的重要任務(wù)。截至今年4月底，全國(guó)入庫(kù)的PPP項(xiàng)目達(dá)到8042個(gè)，總投資達(dá)9.3萬(wàn)億元，PPP項(xiàng)目覆蓋也由5個(gè)行業(yè)擴(kuò)大到13個(gè)行業(yè)。

　　中國(guó)交通建設(shè)集團(tuán)總裁助理、投資事業(yè)部總經(jīng)理趙喜安指出，到目前為止，集團(tuán)PPP項(xiàng)目已經(jīng)有186個(gè)，總合同金額7680億元，累計(jì)完成了3000億元。他認(rèn)為PPP主要是讓政府跟企業(yè)在市場(chǎng)中重新定位，政府由經(jīng)營(yíng)者變成合作者、監(jiān)管者，企業(yè)由過(guò)去的建設(shè)者，變成產(chǎn)品的提供者和運(yùn)營(yíng)者，這才是PPP核心的定義，是一個(gè)角色的調(diào)整。

　　但也有不少專(zhuān)家學(xué)者表示目前的PPP項(xiàng)目有些異化了，PPP成了政府解決資金困難，規(guī)避政府債務(wù)的工具。對(duì)于政府投資項(xiàng)目而言，以往常用的政府擔(dān)保，通過(guò)平臺(tái)公司貸款的方式遇到政策限制無(wú)法操作。PPP方式由于社會(huì)投資者是以項(xiàng)目投資的方式注入資金，未作為政府債務(wù)處理，但實(shí)際上是一種隱性債務(wù)。

　　現(xiàn)在各界對(duì)PPP的火熱追捧，是否是一個(gè)正常的現(xiàn)象?需不需要降溫?

　　王守清：現(xiàn)在PPP是中央這邊熱，真要熱起來(lái)，還是要問(wèn)問(wèn)各地的市長(zhǎng)愿不愿意。若是地方的市長(zhǎng)有錢(qián)，肯定不愿意實(shí)行PPP;沒(méi)有錢(qián)還想做項(xiàng)目，就會(huì)使用PPP。但是民營(yíng)企業(yè)不一定愿意干，一個(gè)項(xiàng)目二十年、三十年才能脫身，風(fēng)險(xiǎn)太大。

　　PPP肯定不是萬(wàn)能的。比如PPP支付分為使用者支付、前端補(bǔ)貼和后端補(bǔ)貼等，前段補(bǔ)貼就很容易造成地方政府和企業(yè)聯(lián)合騙取中央財(cái)政。而且PPP對(duì)地方債務(wù)的幫助，沒(méi)有想象那么高，因?yàn)榈胤秸谫Y成本高，若是使用PPP可能效率更低，不一定適用。

　　金永祥：我覺(jué)得談不上降溫，政府在做該做的事情。但是學(xué)術(shù)界比較活躍，研討特別多，這也為以后做項(xiàng)目在進(jìn)行理論上的準(zhǔn)備。但要防止討論多，實(shí)務(wù)少，現(xiàn)在的PPP應(yīng)該規(guī)范，討論得太熱，實(shí)質(zhì)性的推動(dòng)卻沒(méi)有那么熱。

　　徐向東：這個(gè)問(wèn)題從兩方面看。一方面，當(dāng)前PPP非常火熱，如果是表現(xiàn)在關(guān)注的人多，討論的人多，提供建議的人多，研究的人多，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的人多，相關(guān)會(huì)議多，那么這是一個(gè)好事情。在PPP相關(guān)立法沒(méi)有正式出來(lái)之前，應(yīng)該鼓勵(lì)各行各業(yè)的專(zhuān)家進(jìn)行多方位、各個(gè)角度、不同層次的溝通交流，甚至是碰撞，有利于PPP在中國(guó)的良性發(fā)展。

　　另一方面，我最近也經(jīng)常碰到，很多地方本來(lái)準(zhǔn)備采用BOT、TOT模式實(shí)施項(xiàng)目的，突然提出要改為PPP模式來(lái)實(shí)施項(xiàng)目。這不僅是對(duì)PPP模式的誤解，更會(huì)成為推進(jìn)中國(guó)PPP模式良性發(fā)展的障礙。如果是這種情況，那絕對(duì)需要降溫。

　　不是所有的項(xiàng)目都可以采用PPP模式。采用PPP模式的項(xiàng)目，必須符合降低成本、提高效率、改善公共服務(wù)的要求。對(duì)于項(xiàng)目特性和預(yù)期服務(wù)質(zhì)量具有不確定性、難以明確項(xiàng)目要求，或者難以明確劃分風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，不應(yīng)采用PPP模式。

　　中國(guó)的PPP項(xiàng)目背后有哪些難題?

　　目前不少PPP項(xiàng)目“看起來(lái)很美”，背后卻有諸多難題待解：一是PPP項(xiàng)目投資周期長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)效益差，社會(huì)資本大多望而卻步;二是一些項(xiàng)目配套政策跟不上，暗含風(fēng)險(xiǎn)隱患點(diǎn)，加大了PPP落地難度;三是有的PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)不規(guī)范、不透明，影響社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)把控。

　　民營(yíng)資本參與不足

　　長(zhǎng)期以來(lái)，公私合作模式項(xiàng)目也就是PPP項(xiàng)目在操作層面存在重融資輕管理、民營(yíng)企業(yè)參與熱情不高等問(wèn)題。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止到今年4月底，全國(guó)PPP項(xiàng)目達(dá)到8042個(gè)，總投資達(dá)到9.3萬(wàn)億元，項(xiàng)目覆蓋也由5個(gè)行業(yè)擴(kuò)展到13個(gè)行業(yè)。不過(guò)另一項(xiàng)數(shù)據(jù)也顯示，今年以來(lái)，民間固定資產(chǎn)投資增速繼續(xù)下滑，1到4月份同比增速為5.2%，只有全國(guó)固定資產(chǎn)投資增速10.5%的一半。在推進(jìn)PPP項(xiàng)目過(guò)程中，民營(yíng)資本參與不足是一個(gè)老生常談的話題。

　　清華大學(xué)建筑學(xué)院教授尹稚認(rèn)為，一方面，地方政府出于風(fēng)險(xiǎn)考慮，更愿意與央企、國(guó)企、大型上市公司合作;另一方面，不少地方政府履約能力差，缺乏相應(yīng)法律法規(guī)制度，這也讓民營(yíng)資本駐足觀望。

　　中國(guó)民生投資管理有限公司副總裁兼首席投資官?gòu)垊偬寡裕駹I(yíng)企業(yè)參與PPP確實(shí)存在諸多難題。首先，配套政策不完善是導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)參與PPP建設(shè)始終存在永遠(yuǎn)的 “玻璃門(mén)”。以社會(huì)辦醫(yī)為例，2015年國(guó)務(wù)院下發(fā)了關(guān)于促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)加快發(fā)展的若干政策的措施，明確要求放寬準(zhǔn)入，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)，共建民營(yíng)、民辦公助的模式，支持社會(huì)辦醫(yī)，實(shí)現(xiàn)公平待遇。但是現(xiàn)在大部分的政府部門(mén)并沒(méi)有出臺(tái)政策的細(xì)則。區(qū)域規(guī)劃中沒(méi)有或者較少為社會(huì)辦醫(yī)預(yù)留空間，區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃對(duì)社會(huì)辦醫(yī)進(jìn)行前置審批，限制民營(yíng)資本持股比例的事屢見(jiàn)不鮮。在醫(yī)保定點(diǎn)以及稅收用地等諸多國(guó)民待遇上，民營(yíng)企業(yè)目前都處于弱勢(shì)地位。第二是民營(yíng)企業(yè)融資難、融資貴的問(wèn)題，導(dǎo)致PPP的熱情不高。第三個(gè)問(wèn)題是部分項(xiàng)目的運(yùn)作不規(guī)范、不透明，導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目無(wú)門(mén)。第四，部分地方政府缺乏契約精神，導(dǎo)致民企參加PPP項(xiàng)目違約事件屢見(jiàn)不鮮。

　　準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目“造血”能力差

　　在西部地區(qū)，由于發(fā)展總體滯后、基層財(cái)力薄弱，過(guò)去單純依靠公共財(cái)政投入，地方政府負(fù)擔(dān)較重，因此樂(lè)見(jiàn)PPP項(xiàng)目落地。不過(guò)，對(duì)于大量準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)和非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目而言，由于投資周期長(zhǎng)，收益緩慢，社會(huì)資本參與意愿總體并不高。

　　目前公共財(cái)政是各類(lèi)公共工程建設(shè)投資主體，但龐大資金需求與有限政府財(cái)力之間的矛盾，使一大批需建、想建的項(xiàng)目只能在排隊(duì)中等待。特別是在西部地區(qū)，由于發(fā)展總體滯后、基層財(cái)力薄弱，過(guò)去單純依靠公共財(cái)政投入，地方政府負(fù)擔(dān)較重，因此樂(lè)見(jiàn)PPP項(xiàng)目落地。

　　根據(jù)政策標(biāo)準(zhǔn)，PPP項(xiàng)目分為經(jīng)營(yíng)、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)和非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目三類(lèi)。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目是指收費(fèi)高速公路、地鐵等有較好收益預(yù)期，市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制成熟的項(xiàng)目，是社會(huì)資本參與的重點(diǎn)領(lǐng)域。如大連快軌3號(hào)線延伸線PPP項(xiàng)目，總投資達(dá)到92億元，吸引了不少金融機(jī)構(gòu)投標(biāo)。

　　現(xiàn)在部委都在研究PPP，這些研究應(yīng)該避免的最大問(wèn)題是什么?

　　王守清：我認(rèn)為從國(guó)家層面制定的PPP法律，內(nèi)容應(yīng)該包括政府審批權(quán)限的問(wèn)題，流程和管理程序的問(wèn)題，合同框架和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，退出機(jī)制和糾紛處理機(jī)制，各地項(xiàng)目規(guī)模上限與政府財(cái)力比例，會(huì)計(jì)準(zhǔn)則等制度，使之具備全國(guó)統(tǒng)一的原則性做法和較強(qiáng)的法律效力，避免由中央部門(mén)或地方法規(guī)政策所帶來(lái)的沖突。

　　金永祥：全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議中，樓繼偉部長(zhǎng)講了兩個(gè)小時(shí)的PPP，力度很大。財(cái)政部、住建部、發(fā)改委現(xiàn)在都在研究PPP，用財(cái)政資金來(lái)撬動(dòng)社會(huì)資本，實(shí)施混合所有制。但應(yīng)該保持冷靜頭腦、冷靜思考，爭(zhēng)取少走彎路，因?yàn)镻PP沒(méi)有想象的那樣簡(jiǎn)單。

　　比如，什么樣社會(huì)資本才能進(jìn)入?用PPP是為了解決粗放型發(fā)展的問(wèn)題，但現(xiàn)在中國(guó)的PPP項(xiàng)目已經(jīng)有很多了，未來(lái)PPP立法要是解決不了實(shí)際問(wèn)題，就沒(méi)什么意義了。

　　徐向東：不僅是部委，很多民間機(jī)構(gòu)、大學(xué)、團(tuán)體甚至個(gè)人都在研究PPP，發(fā)改委、財(cái)政部走在了研究的前列。目前，發(fā)改委牽頭起草《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》，而財(cái)政部則成立了政府和社會(huì)資本合作(ppp)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

　　根據(jù)中國(guó)既有實(shí)踐，總結(jié)出PPP十大主要問(wèn)題和沖突，或者說(shuō)需要改進(jìn)的地方。從某種角度來(lái)看，一個(gè)PPP項(xiàng)目能否成功，至少會(huì)涉及到發(fā)改部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、土地管理部門(mén)、規(guī)劃部門(mén)、住建部門(mén)、銀監(jiān)會(huì)以及行業(yè)主管部門(mén)等，任何一個(gè)部門(mén)的工作對(duì)PPP項(xiàng)目的實(shí)施都是至關(guān)重要的。中國(guó)的公私合作法，應(yīng)是一個(gè)綜合性的法律，各個(gè)政府部門(mén)的協(xié)同及能力建設(shè)至關(guān)重要。

　　中國(guó)的PPP究竟該如何成長(zhǎng)?

　　民營(yíng)準(zhǔn)入給予綠色通道

　　國(guó)家發(fā)展改革委投資司副司長(zhǎng)韓志峰指出，加強(qiáng)政府、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)的合作，核心是把項(xiàng)目做好。如何做好項(xiàng)目?首先要選擇規(guī)模適度、收益穩(wěn)定和條件成熟的PPP項(xiàng)目;二是要建立合理的投資回報(bào)機(jī)制;三是要精心確定項(xiàng)目融資方案。要大力發(fā)展項(xiàng)目融資，鼓勵(lì)保險(xiǎn)和PPP投資基金更多以資本金注入方式參與到PPP項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)中來(lái)，盡可能拓寬PPP項(xiàng)目融資渠道，發(fā)揮好金融機(jī)構(gòu)融資顧問(wèn)作用;四是要簽訂規(guī)范的合同文本;五要建立多元化的退出機(jī)制;六是要大力創(chuàng)新，靈活運(yùn)用各類(lèi)模式。

　　辯證看待PPP

　　合肥市委常委、副市長(zhǎng)孔濤認(rèn)為，PPP模式絕不是簡(jiǎn)單的融資手段，要義在于：轉(zhuǎn)變政府職能、降低綜合成本、提高服務(wù)效率，允許社會(huì)資本合理盈利，政府和社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。為此，需要我們辯證地來(lái)看待PPP的推廣應(yīng)用。一方面，行動(dòng)上必須積極，積極是方向。我們必須扎實(shí)推進(jìn)PPP項(xiàng)目，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷推進(jìn)投融資體制改革。另一方面，思想上必須審慎，由于現(xiàn)階段，PPP法律法規(guī)還不健全，相關(guān)運(yùn)作機(jī)制和管理經(jīng)驗(yàn)以及項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制還不成熟，因此不能一哄而上。

　　堅(jiān)持總體市場(chǎng)化

　　國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉勇認(rèn)為，PPP是城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的一種融資模式，但它不是包治百病的融資方式。從目前西方國(guó)家來(lái)看，真正的在做基礎(chǔ)設(shè)施的很大一塊是靠市政。另外，我們?cè)谧鯬PP過(guò)程中，應(yīng)該要堅(jiān)持一個(gè)總體市場(chǎng)化的原則。應(yīng)該要引用境外有資質(zhì)的大型企業(yè)，在新的形式下來(lái)共同提升我們的管理能力和水平。

　　保險(xiǎn)參與需建立增信

　　中再集團(tuán)股份有限公司總裁助理趙威認(rèn)為，PPP項(xiàng)目本身將是保險(xiǎn)資金的最佳投資的一個(gè)選擇。與此同時(shí)，保險(xiǎn)資金也可以通過(guò)PPP的方式，參與到基礎(chǔ)設(shè)施的投資，也是落實(shí)供給側(cè)改革的一個(gè)有效方式。保險(xiǎn)業(yè)作為投資人，從財(cái)務(wù)成本講，不是自己的收入而是負(fù)債，所以保險(xiǎn)公司作為投資，是讓渡了長(zhǎng)期的流動(dòng)性要求。所以我們做投資時(shí)，建立了一些增信的方式，與其他產(chǎn)業(yè)資本充分合作，也強(qiáng)調(diào)和政府采購(gòu)的合作，將項(xiàng)目的本息納入政府的預(yù)算當(dāng)中，合理分擔(dān)和保障資金的安置。

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