為什么競爭性磋商是PPP項目的主要采購方式

發布日期：2015-11-06來源：政府采購信息報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/沈德能

　　雖然《政府采購法》第二十六條規定公開招標應作為政府采購的主要采購方式，但這是針對所有的政府采購項目而言的。就具體的PPP項目采購，應當根據其特殊性來確定合適的政府采購方式，筆者認為競爭性磋商是PPP項目的主要采購方式。

　　1PPP項目采購的特殊性

　　涉及公眾利益

　　目前的PPP項目集中在社會公共服務領域，包含基礎設施和公用事業的特許經營，這些項目直接關系到社會公眾的日常生活，是生活在一定區域內的任何人都需要的服務項目，成功與否關系到整個社會的安定。

　　項目資金大，時間長

　　投資額巨大，投資時期長，投資回報期較長，“夜長”就很可能出現“夢多”;

　　PPP項目要求急

　　目前的PPP項目數量較多，政府投資急切，前期識別，可行性研究不夠;存在許多潛在的糾紛和麻煩，保證了項目的順利開展，需要前期各方面盡可能避免發生的潛在爭議。

　　采購需求難于明確

　　項目邊界條件復雜，能夠短時間內界定清晰的項目不多;在項目采購中，采購人和采購代理機構不熟悉PPP項目，專業人員不夠，采購需求難于完整明確清楚表達。

　　PPP項目所需要的合同多且復雜

　　PPP項目需要一系列的合同安排， 而且各個合同環環相扣，合同之間的相關性導致整個項目合同群成為一個系統工程。

　　2公開招標采購方式的局限

　　適用范圍有限

　　公開招標主要適用于采購需求中核心邊界條件和技術經濟參數明確、完整、符合國家法律法規及政府采購政策，且采購過程中不作更改的項目。在目前PPP“大躍進”的時期，符合這樣條件的項目不多，多數項目是需要在采購過程中不斷協商確定合同的權利義務。

　　招標過程時間較長

　　從項目審批到公布中標結果，當中要經過很多的程序、部門，花費時間較多。其中就發出招標文件到投標截止日期有20天，簽訂合同時間為30天。澄清或者修改招標文件的實質性內容，影響投標文件編制的，應在投標截止日期前15天進行，否則需要順延投標截止日期。

　　程序嚴格，不靈活

　　投標過程中，除了需要澄清和說明的以外，不得修改招標文件和投標文件，投標文件的某個實質性要求不響應、不滿足就會導致投標無效。禁止就投標價格、投標方案等實質性內容進行談判;投標人(供應商)不足三家的應予廢標，出現影響公正、違法違規行為的應負法律責任且廢標。

　　合同不允許談判

　　簽訂合同時，不得通過談判改變招標文件和投標文件的實質性條件。盡管《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》規定，PPP項目采購評審結束后，項目實施機構應當成立專門的采購結果確認談判工作組，負責采購結果確認前的談判和最終的采購結果確認工作。但同時也明確規定，就項目合同中可變的細節問題進行項目合同簽署前的確認談判;確認談判不得涉及項目合同中不可談判的核心條款。因此，采購結果確認談判的內容也是不得涉及招標文件的實質性內容的。

　　3競爭性談判采購方式的不足

　　按照《政府采購非招標采購方式管理辦法》的規定，競爭性談判采購方式，只能采用最低(評標)價法，即;談判小組應當從質量和服務均能滿足采購文件實質性響應要求的供應商中，按照最后報價由低到高的順序提出3名以上成交候選人;采購人從評審報告提出的成交候選人中，根據質量和服務均能滿足采購文件實質性響應要求且最后報價最低的原則確定成交供應商。顯然，最低價法不能反映中標候選人的綜合實力和綜合能力，因此，競爭性談判方式不適用在多數的PPP項目采購當中。

　　4競爭性磋商采購方式的優點

　　可根據項目的需要，在較短時間內完成采購

　　《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》規定：

　　從磋商文件發出之日起至供應商提交首次響應文件截止之日止最短只需要10日;澄清或者修改的內容可能影響響應文件編制的，在提交首次響應文件截止時間至少5日前。

　　可以充分協商，通過磋商明確采購需求

　　《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》規定，采購文件應包含“磋商過程中可能實質性變動的內容”、“ 在磋商過程中，磋商小組可以根據磋商文件和磋商情況實質性變動采購需求中的技術、服務要求以及合同草案條款”。

　　明確規定可以兩階段磋商

　　《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》規定“磋商文件不能詳細列明采購標的的技術、服務要求，需經磋商由供應商提供最終設計方案或解決方案的，磋商結束后，磋商小組應當按照少數服從多數的原則投票推薦3家以上供應商的設計方案或者解決方案，并要求其在規定時間內提交最后報價。”

　　財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》(試行)中規定：評審小組對響應文件進行兩階段評審：

　　第一階段：確定最終采購需求方案。評審小組可以與社會資本進行多輪談判，談判過程中可實質性修訂采購文件的技術、服務要求以及合同草案條款，但不得修訂采購文件中規定的不可談判核心條件。實質性變動的內容，須經項目實施機構確認，并通知所有參與談判的社會資本。

　　第二階段：綜合評分。最終采購需求方案確定后，由評審小組對社會資本提交的最終響應文件進行綜合評分，編寫評審報告并向項目實施機構提交候選社會資本的排序名單。

　　采用綜合評分法

　　競爭性磋商采購方式采用綜合評分法。綜合評分法是指投標文件滿足招標文件全部實質性要求且按照評審因素的量化指標評審得分最高的供應商為中標候選人的評標方法。這種方式可以更加完整得考察投標人的綜合實力，綜合能力和信譽，比較適合于PPP采購項目。

　　競爭性磋商采購方式更適合PPP項目

　　在目前PPP項目數量多，投資金額巨大，政府推進急促的情況下，需要在較短時間內，通過充分協商談判，確定采購需求，同時，PPP項目的中標候選人應該是綜合實力最強，綜合能力最高和信譽最好的社會資本。通過上述對公開招標、競爭性談判、競爭性磋商三種采購方式的比較，競爭性磋商的采購方式最能滿足 PPP項目對采購方式的要求，在選擇PPP項目的采購方式時就應主要考慮采用競爭性磋商的采購方式。

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