PPP模式與公共項目財政投資的轉型

發布日期：2015-03-23來源：太行日報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　王春成 武若思

　　PPP(Public- Private-Partnership)是近年來新興的一種公共項目投融資結構。它以公、私合作為核心，以有效引入市場要素為基礎，充分發揮財政資源在調動市場力量、優化資源配置方面的杠桿作用，為公共產品和服務的供給以及財政投資項目安排開辟了一種有效模式。黨的十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，并明確了財政改革路徑與方向。財政投資項目的 PPP 模式操作，是市場決定資源配置的鮮明體現，將對財政投資和項目安排的理念產生深遠影響，具有巨大的制度意義和實踐價值。

　　一般而言，傳統公共項目的資金來源限于公共財政，民間資本只能通過信貸、置換等資本運作的方式介入。財政學界和實踐界早已關注到，傳統模式的不足主要體現在財力負擔沉重，項目管理乏力，運營效率低下，對市場存在擠出效應，以及無法充分調動各方積極性等方面。各種聲音不約而同地主張，引入市場因素和私人資本參與公共產品及服務的提供，是破解公共資源即存悲劇的最終途徑。概言之，公私合作已成為一種傳統，為各國在理論探索和財政改革的進程中所堅持。

　　PPP 模式下，公共部門關注財政績效及公共需要的滿足程度，私人部門關注項目回報和資本效率，二者的風險偏好和利益訴求呈現巨大差異，風險分擔和利益分配成為項目成功實施的關鍵性技術因素，主要涉及政府擔保、調價機制和特許期調整這三個決策問題。第一，對于如何確定項目中財政投資和擔保最優規模及比例，如何實現連續投入的動態管理，以及通過合理風險轉移加強激勵和促進保險投入，目前尚無更好的解決方案，但基于實物期權和現金流管理確定政府支出和擔保上限，或通過財務模擬及壓力測試確定風險承擔比例的策略，得到了較大范圍應用。第二，公共產品或服務的定價問題尤為復雜。無論是按邊際成本定價，還是目前我國主要采取的成本加成定價法，以及方興未艾的高峰負荷定價及兩部制定價，無一例外地均強調定價應基于成本，并認同適度價格管制，其目標無外乎既要保證項目運行及合理收益，又不損及公共利益。第三，項目中的財政資金和特許權等公共資源，形成繁雜的有形、無形資產，甚至是商譽資產，其評估和定價具有相當難度，合理確定特許權配置和特許期調整是關鍵所在。

　　監管與市場自律的銜接。PPP 模式除了面臨項目監管一般問題之外，還面臨一些特殊問題，例如公共利益和市場機制協調，價格管制與公平競爭兼容，項目退出市場以及主體退出項目時的平穩性等等，總體來看，無非是監管與市場自律的銜接問題。

　　宏觀方面，必須從 PPP 模式制度體系建設以及公、私主體市場準入管理兩個方面，發揮行行監管和市場自律的雙重作用， 營造有利的市場和制度環境， 促進市場有序競爭。微觀方面，應該加強行政管理、績效評價和財政投資項目動態管理，同時激發市場活力，優化競爭秩序，建立起包括價格監管、服務質量監管、退出監管和項目后評價監管等在內的全方位立體監督管理體系。

　　公共利益與有限政府建設有限政府是現代國家體系的重心。誠然，PPP 模式是“大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化”的有效途徑。但始終不能回避的一個問題是，政府如何通過市場化的 PPP 模式項目運作實現公共產品和服務的有效提供。事實上公共選擇架構也尚未對大政府還是小政府更有利于保證公共利益作出明確回答。 但目前來看，充分發揮市場機制作用，建設有限政府，實現政府職能轉變，是改革的方向和目標。既然如此，PPP 模式更不應該作為一個騎墻選項，而應成為有限政府撬動無限市場資源的重要途徑。

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