以史為鑒——國內(nèi)PPP發(fā)展歷程及未來展望

發(fā)布日期：2015-03-17來源：聯(lián)合資信 編輯：宋珍珍

[摘要]

黃靜雯 劉小平

　　一、國內(nèi)PPP概述

　　我國早在上世紀(jì)八十年代首次引入PPP(Public Private Partnership)模式建設(shè)項目，至今已走過三十余年，經(jīng)歷了探索階段(1984~1993年)、小規(guī)模試點階段(1994~2002年)、推廣試點階段(2003~2008年)、短暫停滯階段(2009~2012年)和新一輪推廣階段(2013年至今)等五個階段。PPP模式是國際上公認(rèn)的市場參與公共資源配置(公共產(chǎn)品或公共服務(wù)提供領(lǐng)域)的最有效途徑之一，PPP在我國被譯作“政府與社會資本合作模式”。目前，PPP模式在我國再次掀開嶄新的篇章。本文將回顧我國過去三十余年P(guān)PP模式的發(fā)展歷程和經(jīng)典案例，總結(jié)項目經(jīng)驗并提出相關(guān)建議，同時對PPP在中國的發(fā)展趨勢進(jìn)行展望。

　　二、國內(nèi)PPP概念及模式

　　1. 國內(nèi)PPP的概念

　　國際上，PPP模式代表性的定義有來自聯(lián)合國培訓(xùn)研究院、歐盟委員會、加拿大PPP國家委員會和美國PPP國家委員會等，雖尚無統(tǒng)一的定義，但其本質(zhì)可概括為以下關(guān)鍵字：公共部門、私營部門、合作、提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)、風(fēng)險共擔(dān)和利益共享。根據(jù)國外定義，PPP有廣義和狹義之分。廣義PPP泛指公共部門與私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。狹義PPP僅指公共部門與私營部門以合資組建公司的形式開展合作。其中，第一個P是指提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，但不一定提供資金的公共部門;第二個P是指提供資金或技術(shù)設(shè)備或管理等的私營部門;第三個P是指公共部門和私營部門的合作機制。總之，PPP核心包括三個方面：契約精神、風(fēng)險共擔(dān)、收益共享。

　　2014年11月和12月，我國財政部和發(fā)改委針對PPP陸續(xù)頒布了部門規(guī)章(參考附件1)，相應(yīng)地對國內(nèi)PPP進(jìn)行定義。根據(jù)財政部頒布的《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金[2014]76號，簡稱《通知》)，PPP被譯作“政府和社會資本合作模式”，是政府部門和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常，PPP模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”[ 使用者付費，指由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。]及必要的“政府付費”[ 政府付費，指政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要包括可用性付費、使用量付費和績效付費。]獲得合理投資回報;政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。同時，根據(jù)發(fā)改委頒布的《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號，簡稱《指導(dǎo)意見》)，“PPP模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。”總體看，兩部委給出的PPP基本框架大方向一致，只是細(xì)節(jié)上有所差異。對于PPP模式中社會資本的定義，根據(jù)財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金[2014]113號，簡稱《操作指南》)，“社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，而不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)”。而發(fā)改委《政府和社會資本合作項目通用合同指南(2014版)》(簡稱《合同指南》)中“簽訂項目合同的社會資本主體，應(yīng)是符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營主體”，社會資本包括了國有企業(yè)，但沒有進(jìn)一步的限定。

　　2. 國內(nèi)PPP的分類

　　根據(jù)財政部的《操作指南》，PPP模式可按“收入來源”和“公共職責(zé)[ 公共職責(zé)，指規(guī)劃、設(shè)計、建造、融資、運營管理、維護、用戶服務(wù)。]和項目轉(zhuǎn)移程度”進(jìn)行分類。按照“收入來源”，PPP模式可分為使用者付費模式、政府付費模式、可行性缺口補貼模式[ 可行性缺口補助，指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經(jīng)濟補助。](混合模式)。按照“公共職責(zé)和項目轉(zhuǎn)移程度”，PPP模式可分為委托運營(Operations & Maintenance/O&M)、管理合同(Managing Contract/MC)、租賃-運營-移交(Lease-Operate-Transfer/LOT)、轉(zhuǎn)讓-運營-移交(Transfer-Operate-Transfer/TOT)、改建-運營-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer/ROT)、建設(shè)-運營-移交(Build-Operate-Transfer/BOT)、建設(shè)-擁有-運營(Build-Own-Operate/BOO)，以上各個類型按社會資本承擔(dān)風(fēng)險由低到高排序，見表1。

　　根據(jù)發(fā)改委的《指導(dǎo)意見》，PPP模式按照“操作模式選擇”可分為經(jīng)營性項目、非經(jīng)營性項目和準(zhǔn)經(jīng)營性項目，與財政部“收入來源”分類基本對應(yīng)。

　　若按照是否為存量項目來分類的話，對財政部和發(fā)改委述及的PPP操作方式可以進(jìn)一步作如下分類(見圖1)，即存量項目可采用O&M、MC、LOT、TOT、ROT等方式建設(shè)運營，而新建項目可采用BOT、BOO等方式建設(shè)運營。

　　表1 PPP模式分類定義及區(qū)別

　　圖1 PPP模式分類示意圖

　　資料來源：聯(lián)合資信整理

　　目前，我國常見的PPP項目類型主要是BOT模式。隨著BOT模式的發(fā)展，此模式又可分為傳統(tǒng)BOT模式和PPP-BASED BOT模式[ 日本國土資源部于1999年發(fā)布了《BOT項目中政府和企業(yè)責(zé)任分?jǐn)倢?dǎo)則》，強調(diào)了政府參與BOT項目建設(shè)運營、分擔(dān)項目風(fēng)險的重要性，并于2003年率先提出了PPP-BASED BOT模式。];二者的最大區(qū)別在于PPP-BASED BOT模式強調(diào)政府非盈利性資金的主動參與。與傳統(tǒng)BOT模式相比，PPP-BASED BOT模式的組織結(jié)構(gòu)見圖2，其主要創(chuàng)新之處：①政府除了為項目提供相關(guān)支持外，更參與項目各階段工作(前期準(zhǔn)備、融資、建設(shè)、運營等);②政府不是將項目非系統(tǒng)風(fēng)險全部轉(zhuǎn)移給企業(yè)，而是與企業(yè)共同承擔(dān)風(fēng)險，并承擔(dān)其最有能力承擔(dān)的部分風(fēng)險;③政府為項目提供財政補助屬于公益支出，不要求回報。

　　圖2 PPP-BASED BOT模式組織結(jié)構(gòu)圖

 

　　資料來源：根據(jù)公開資料，聯(lián)合資信整理

　　注：企業(yè)包括市場化的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)。

　　3. 國內(nèi)PPP的適用范圍

　　根據(jù)財政部頒布的《通知》和《操作指南》，PPP模式適用于投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目，各級相關(guān)部門應(yīng)優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。財政部目前主推的PPP項目更傾向于經(jīng)營性項目。

　　根據(jù)發(fā)改委頒布的《指導(dǎo)意見》，PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。燃?xì)狻⒐╇姟⒐┧⒐帷⑽鬯袄幚淼仁姓O(shè)施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點項目，應(yīng)優(yōu)先考慮采用PPP模式建設(shè)。與財政部PPP項目適用范圍相比，發(fā)改委目前主推的PPP項目適用范圍更廣，除了經(jīng)營性項目外，還包括準(zhǔn)經(jīng)營性和公益性項目。同時發(fā)改委還重點提出優(yōu)先考慮新型城鎮(zhèn)化試點項目，這需要PPP操作模式有進(jìn)一步創(chuàng)新，比如汕頭濱海新城連片開發(fā)模式。

　　4. 國內(nèi)PPP的作用

　　國內(nèi)現(xiàn)階段大力推行的PPP模式不僅是一種融資方式，更是一種管理方式。一方面，PPP能激活市場上大量的社會資本，一定程度上緩解政府債務(wù)負(fù)擔(dān);另一方面，PPP能引入社會資本方的先進(jìn)技術(shù)、設(shè)備和管理方法，以降低項目成本，提高公共產(chǎn)品的生產(chǎn)運營效率和公共服務(wù)質(zhì)量。

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