城鎮化觀察：軌道交通PPP模式2.0（之三）

發布日期：2015-03-16來源：人民網編輯：宋珍珍

[摘要]

　　在前文中我提出軌道交通PPP模式進入2.0時代，我又按照模式2.0的框架和思路，分析和解剖了我們正在操作的一些項目，研究了一些PPP項目成功和失敗的案例，我們注意到，目前成功的PPP項目大多是簡單項目，多數復雜項目都很難成功。如何提高復雜項目的成功率，需要以豐富的項目經驗為基礎，在此基礎上形成操作性方法，這樣的方法對于改進目前PPP項目操作僵持現狀是個很有意義的事情，因此寫下這段文字，與讀者朋友進行分享。

　　復雜項目是很難給出一個準確的定義的，但是就軌道交通模式2.0而言，我可以根據目前已經掌握的情況，把復雜性的特點勾勒出來，雖不全面但有借鑒意義，這些復雜性特點正是項目容易出問題的地方。提出問題不是目的，如何解決才是關鍵，我們根據十多年在軌道交通和區域開發領域的實踐經驗，結合系統工程方法，提出復雜性簡化的“榮邦瑞明方法”，具體稱之為“分段——降維——迭代 ”法。我在這里先把復雜性識別出來，然后討論復雜性簡化的“分段——降維——迭代 ”方法。

　　一、軌道交通ppp項目的復雜性

　　第一是目標比較復雜。政府通過ppp方式建設軌道交通，承載了很多目標訴求。一是完成公共服務的目標，即提供方便便捷的軌道交通公共服務;二是政績目標，雖說現在不惟GDP論，但是沒有GDP增長，就沒有財政收入的增加，也就沒有了就業增長率，這是相伴生的指標，而中國每年新增就業都在千萬級，軌道交通建設承載了政府業績的壓力需求;三是融資目標，在地方平臺公司限制融資的大背景下，通過PPP解決地方政府建設資金需求問題，這是政府融資的目標訴求;四是治理能力現代化建設的目標。

　　這些復雜的目標訴求，往往導致政府急于簽訂合同快速推進工作，但帶來的是項目前期工作不充分，項目合同簽訂后不能正常開工，這種情況我們深有體會。

　　第二是項目業務結構復雜。與北京地鐵四號線為代表的模式1.0相比，模式2.0項目業務結構有以下三個重要特點：一是既有軌道交通業務又有房地產開發業務;二是房地產業務中既有一級開發業務，又有二級開發業務;三是二級地產開發中既有居住地產業務，又有商業地產業務。

　　這些復雜的業務結構，導致對項目評估工作要求高，項目設計工作難度大;由于投資人須同時專注于不同的業務領域，業務結構的復雜導致投資人決策工作的困難。

　　第三是投資者收入來源比較復雜。投資人投資軌道建設項目，投資回收來源一般包括四部分：一是軌道交通的客票收入，這部分收入對很多城市來說，都不是很多;二是土地一級開發產生的增值收益;三是財政投入和財政補貼，財政投入主要是彌補土地開發增值收益對地鐵投資建設資金回收的不足，財政補貼主要是彌補軌道交通運營收入的不足。四是二級開發收入，通過二級開發形成的物業出售或出租收入來彌補運營期虧損。

　　由于收入來源復雜，造成未來收入的時間和規模不確定很高，收入評估難度很大，對于政府和投資人決策都是很困難的事情。

　　第四是項目的不確定性點位多，風險多樣化導致的復雜性。雖然從項目分解的角度有很多風險點，但是從大的方面總結，政府目標實現的風險主要包括，軌道交通建設質量的風險，建設項目按時完工并按時通車的風險，投資超標的風險，運營補貼控制的風險等。對投資人來說，風險主要包括每年的收入指標完成的風險，投資成本控制的風險，在合作過程中，土地開發和出讓進度的風險等，收入現金流是否按計劃執行的風險等。

　　第五是項目參與主體復雜。我們服務的一個軌道交通PPP項目，項目公司的股東就有三家單位，包括土建方、政府方和設備方。這三家單位僅僅解決了軌道建設的相關問題，未來還要同軌道交通的運營單位合作，因此項目參與主體會更復雜。另一方面，從政府層面看，這個軌道交通線路所涉及的縣級行政區就三家，涉及到的鄉鎮和村屯就更多了，涉及的縣處級的政府部門就不必說了，幾乎涵蓋了一個城市的所有重要部門。

　　這些復雜的主體整合到一起，協調和溝通難度是難以想象的，如果沒有一個好的簡化機制，成功實施這樣一個項目幾乎是不可能的。

　　二、復雜項目的簡化機制

　　由于軌道交通項目如此復雜，加上主體多元化，項目時間緊迫，在實際操作過程中有必要去繁就簡。如何讓這個項目通過去繁就簡的過程實現項目的綜合目標，這就需要系統的簡化設計，在此介紹“分段——降維——迭代 ”方法。

　　“分段”的必要性

　　項目分段處理是解決復雜性項目的通用方法，通過分段解決問題，由簡入繁。根據我們的經驗和對實際操作流程的評估，包裝成一個清晰而操作性強的軌道交通PPP項目，大致需要半年到一年左右的時間，再加上招標采購流程，投資人談判等環節，總的時間至少需要一年到一年半。目前中國經濟的狀況，就業和財政收入吃緊，就業壓力比較大，需要盡快選定投資人進行投資建設，這樣的項目進度很難滿足政府需求。在這樣的背景下，投資人和政府不得不選擇把項目的前期工作進行分段，分為協議簽訂階段和補充協議簽訂階段，也可以理解成框架性協議簽訂階段和實質性投資協議簽訂階段，以下統稱“協議階段”和“補充協議階段”。

　　我們最近一年在對軌道交通PPP項目提供顧問的實踐過程中有很多的體會，正是由于沒有簡化復雜PPP項目的方法，投資人和政府沒有可以遵循的東西，導致思維混亂，項目推進困難。在投資協議簽訂一年后，基本上沒有什么實質性的投資行為，因為很多政府部門的領導認為投資協議簽訂后就萬事大吉了，后續投資人關注的問題政府沒有人再進行跟蹤并協助解決，因此補充協議沒有人關心，政府只是關心投資人快速進行實質性投資，而落實項目推進的投融資條件和協議卻沒有人愿意管。因此我們明確提出復雜性項目前期工作兩階段的方法，有利于形成共識，有利于政府對協議工作形成全面的認識，應該說協議的簽訂僅僅是協議或合作工作的剛剛開始，而不是結束。

　　如何“降維”

　　“降維”方法一，目標多元化的簡化。目標越多，思考問題和搜集信息的維度越高，因此階段性的目標單一化是解決問題的關鍵，協議階段有協議階段的目標，補充協議階段有補充協議階段的目標，運營階段有運營階段的目標，這樣通過降低每個階段的維度，可以保證項目的可實施性和效率。很多政府或投資人由于投資經驗不足，或被現成的投資理論框架所惑，或拿簡單PPP項目模式來對付復雜性問題，導致復雜PPP項目難以推進。而現實情況是，復雜PPP項目是政府真正需要認真關注和解決的問題。

　　“降維”方法二，簡化收入來源復雜性。如果政府有充足的財政能力并且有像北京地鐵四號線一樣的客流規模的話，項目就可以簡化，投資人可以僅僅投資車輛及運營設備部分，通過影子價格的形式收回投資，影子價格方法就是一種收入補貼簡單化的降維方法。由于大多數城市不具備這樣的財政條件，也不具備北京地鐵四號線這樣的客流條件，因此為了推進項目，前期最重要的簡化就是分兩步走，由粗到細，由簡到繁。第一步先約定大致的土地開發面積作為投資回收來源，同時約定政府保證收益率水平的條款;第二步進行項目條件深化，包括選地、規劃設計、評估成本和收益水平，然后進行具體協議條款的設計和確定。由于第一步約定了投資人可以接受的收益率水平，這種降維的方法既能夠被政府財政、發改等部門接受，同時也能滿足項目招投標管理的需求，土地部門在這樣階段也不會有強烈的反對意見。

　　“降維”方法三，選擇名、優以及國有企業投資。作為地方政府來說，如何規避項目運作過程中資金不足，規避建設質量和融資信用的風險，往往采用簡化的方法，一是選擇非常有實力的國企，二是選擇實力強大的上市公司，三是選擇好的顧問機構參與全程的工作。這種方法省去了海量信息的檢索，大幅度降低了信息搜索和項目管理的維度，有效控制了項目的風險。

　　“降維”方法四，成立專門的派出機構。如前所述，由于軌道交通PPP項目涉及的主體多，投資人協調難度大，加之項目建設進度要求快，復雜性高，因此一般來說成立專門的管委會，由相關部門參與，代表市政府全面管理項目是重要的簡化機制。一是解決協調難度問題，降低投資人溝通的維度，把投資人一對多的問題，轉化成一對一的問題，把投資人與各個部門不平等的關系，轉化成投資人與管委會平等主體的對話關系;二是實現資金整體上封閉運作，減少很多中間環節，降低投資人資金回收的風險和降低投資人融資難度問題;三是通過專業運作為政府積累專業的運作能力，否則各部門很難有專業分工，在實際中就是誰有時間誰參與，隨機性很強，既保證不了項目的進度，更保證不了項目的質量。

　　如何迭代

　　所謂項目的迭代，就是要在項目的每個階段，都要進行項目的整體設計和分析(后一階段是對前階段工作的深化)，并結合實際運行的一套流程進行模擬，從中發現問題，并提出解決問題的辦法，進而豐富和完善合作模式和合作協議。每個階段都應重新梳理目標，進行風險的識別和分配，對盈利模式進行優化，重新考評質量管理的控制方法，對合規合法性進行檢查和防范。迭代過程是復雜的，但這種迭代過程是必不可少的。

　　榮邦瑞明 的“分段——降維——迭代”方法，通過系統分析模型，搭建政企雙方溝通和交流的平臺，雙方在此基礎上綜合研討，對項目進行分段分解，簡化和清晰每個階段的目標，并多次進行迭代。通過系統方法把研討的結果進行集成，形成綜合集成研討結果，這套方法使得PPP項目更加容易溝通和對接，問題的討論更加直觀，合同的主要條款會更有全局性和系統性，規避了大多數項目由于缺乏系統性分析而導致的漏洞頻出的問題。

　　在PPP項目咨詢的過程中，我們發現一個很普遍的問題，站在法律角度看起來沒有毛病的合同，實際上經常是缺乏可操作性的，這種合同只是能夠保證在引起糾紛時不吃虧或不吃大虧，但這是個假命題，沒有抓住問題的本質。很多站在法律層面看起來沒有問題的協議，內容實質上是靜態的，缺乏變動條件下的推進機制，一旦開始啟動工作，發生合同雙方理解分歧，工作推進困難，這種情況的發生常常導致項目運作的失敗。項目運作過程中既要規避法律問題，又要有利于項目推進，因此好的咨詢顧問和有推進思維的法律顧問是必不可少的。

　　“分段——降維——迭代”方法是我們多年運營土地和軌道交通等復雜項目過程中與客戶一起總結出來的方法，不僅適用于軌道交通這樣的復雜項目，也適用于很多依賴周邊土地開發的流域治理項目，更適合大型區域土地綜合開發項目等。

　　(作者單位：北京榮邦瑞明投資管理有限責任公司董事長 李偉)

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