國外PPP發展現狀及對中國的借鑒(4)

發布日期：2015-03-11來源：聯合資信 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　四、對中國開展PPP的啟示

　　通過國際PPP項目的開展情況、運作模式、融資模式及相關案例的分析，我們可以得出中國開展PPP的幾點啟示：

　　1.合理的風險共擔機制

　　對任何一個PPP融資項目來講，風險存在于項目設計、建設、運營管理的全過程。政府部門和私人部門都需要充分了解項目風險，在項目伊始便應最大可能的預測未來風險并提出應對方案。對于不可預知的風險需要設定相應的調節機制。

　　政府和私人資本對風險分擔的重要原則是：將風險分配給最有能力承擔且能產生最大項目效益的一方，因為它最能控制該風險。總體上，政府部門應該主要承擔法律風險、政策風險、最低需求風險等;而私人部門應主要承擔項目設計、建造、財務和運營維護風險;不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。對于投資量大、運營期周期較長的項目，隨著基礎設施老化，私人部門運營困難也在逐步加大，因此需要在項目運作過程中完善一些具體問題，如風險轉換、議價的透明度，政府部門對于私人部門承擔的風險如何補償或補償多少。

　　PPP項目運營周期長，期間難免會遇到各種難以預見的問題，即不可抗力風險。若問題得不到有效解決，容易導致項目的最終失敗。在必要的時候，政府和私人部門需要對風險分配進行合理調整，共同解決收入低于預期、融資難等問題。因此靈活的變通機制是PPP項目成功的必要因素。在變通的過程中，政府和社會資本需始終保持高度的合作誠意，共同努力解決問題。如英吉利海峽隧道連接鐵路項目，中途就經歷了乘客流量低于預期的問題，項目公司收入難以支持項目融資。后來通過各方的重新談判，進行了多次重組，該項目才最終得以保留。

　　2.公平的利益分配機制

　　PPP模式比較復雜，涉及到多方利益，協調利益分配是實施PPP項目的關鍵。公私雙方不僅需要充分協商，就特許經營合同中的利益分配問題達成共識，以規避合作過程中因利益分配不均而產生的風險;而且還要能夠提出讓彼此均認可的利益分配方案，這是促進PPP項目雙方積極合作的源動力。如果收益分配結構不當，就會損傷合作雙方的積極性，從而導致項目合作破裂。

　　利益分配機制設計好后，還需要政府和私人部門簽訂完善的協議來約束雙方行為。同時，法律層面還需要制定完善的法律、法規保障私人部門利益。 PPP項目通常前期投資額高，回報周期長，影響項目的因素多，收益不確定性大。如果沒有相應法律、法規保障私人部門利益，PPP模式難以有效推廣。通過立法等形式，對私人部門利益予以保障，才能吸引更多社會資本進入。

　　3.契約精神

　　政府重合同、守信用的契約精神是PPP成功關鍵，是消除社會資本顧慮的首要條件。

　　所謂契約精神，是指商品經濟所派生的契約關系及其內在原則，是一種平等、尚法、守信的品格，其主要特征除了表現為選擇締約方的自由，還隱含著契約各方的地位平等。PPP項目需要政府與企業長達十幾年甚至數十年的合作，政府要樹立契約精神，嚴格按契約規則辦事。國外很重視PPP合同范本的制定，監管有效與否的關鍵在于合同規定的明確程度，在特許權協議中詳盡規定應承擔的責任與義務、風險應對及違約處理事項，強化涉及公私方的利益條款，一旦出現問題可依章辦事。

　　中國地方政府部門在以往的PPP項目執行過程中暴露出的執行力弱、缺乏契約精神是頭等問題。“合同是張紙，簽完隨時改”，政策隨意性風險非常大。這種政策不確定性風險是PPP模式的毒瘤。PPP模式若要成功推進，中國政府必須改變以往缺乏契約精神的情況，必須有一個透明公開、可預期的政策制度安排，重合同、守信用、契約精神是PPP模式的最佳環境。

　　4.政府監管

　　政府監管也是政府和私人部門合作關系中的重要內容。倫敦地鐵項目失敗原因之一便是政府監管不力。由于私人部門在運營方面有先天的信息優勢，在項目需要進行重大調整(如改變融資結構)時，政府部門往往面臨信息不對稱的尷尬境地。因此要求政府必須在全項目周期對其進行監管，以掌握項目運營信息。此外，由于PPP項目提供的是公眾產品和公眾服務，而資本的天性是逐利，這也要求政府通過監管來督促私人部門提高服務水平。

　　監管方式可以是直接進行監管(包括聘請第三方專業機構進行監管);也可以通過績效考核的方式進行監管，如根據私人資本提供的服務水平來決定補貼金額等。監管需要政府對項目的實際運營具有一定參與，了解項目運營情況、遇到的困難，從而對政府的管理和專業水平提出了更高的要求。中國政府需要加快政府職能轉變，從以往與私人部門合作中的主導地位退出，減少對微觀事務的干預，騰出更多的精力放到規劃和監管上。

　　5.確保私人部門盈利但不暴利

　　確保私人部門的利益是吸引投資者的關鍵，政府部門一方面要保持項目回報率的吸引力，另一方面要考慮到整體回報率不能過高。

　　在純公益性項目或準公益性項目中，由于沒有收入或收入不能彌補投入成本，政府應該給予私人部門以補貼;在項目之初，政府部門和私人部門會對收益有預期，當實際運營中收益不達預期時(如法西高鐵項目)，政府部門應按承諾給予補貼。

　　另一方面，政府部門應通過相應機制設計約束私人部門的過高收益。私人部門過高收益一方面體現在運營中獲得超額收益：如果是由于補貼標準過高，應適當調低補貼金額;如果是由于運營商提高生產效率，可以允許其享受3-5年的超額收益以作為提高生產力的獎勵。過高收益還體現在存量項目的溢價轉讓，導致使用者付費價格面臨上調壓力從而侵害公眾利益。政府部門應制定相關約束條件限制存量項目的溢價轉讓。

　　6.設立國家PPP基金

　　PPP基金可以通過債權、擔保、股權等形式，為難以獲得市場融資的PPP項目提供資金支持，在項目條件改善后擇機退出。亞行已經資助印度、印尼、菲律賓等國家成立PPP基金和項目開發基金，積極分享成立與運營PPP基金和項目開發基金的國際經驗。PPP基金的主要作用是通過股權投資，解決項目初期遇到的資金難題，同時起到撬動社會資本的作用。PPP基金的另一重要作用是尋找適合的PPP項目。因為在多數情況下，一個國家的社會資本量是非常充裕的，資金并不是難題，難題在于缺乏可行的PPP項目。在條件和時間成熟時，還可以考慮設立地方PPP基金。

　　7.創新融資工具

　　PPP參與各方之間實現公平有效的風險分擔和利益共享還需要完善的金融體系及豐富的融資工具予以支持。由于PPP項目的債務率較高(一般在 70%-90%)，因此融資工具的便利性和豐富程度也是影響PPP項目成功與否的重要因素。目前國際運用較為廣泛的融資工具主要還是銀行貸款(含銀團貸款)，但也有部分項目嘗試采用多種融資工具，包括利用資本市場發行債券(含企業發債和政府發債)，以及引進追求長期穩定回報的資金，如養老基金、保險資金和社保基金等。結合中國的實際情況，可以采用以下融資工具：

　　a)利用傳統的商業貸款以及國家開發貸款等;

　　b)申請發行地方政府債券;

　　c)項目公司發行公司債券、企業債券、中期票據等中長期公募債券;發行項目收益債券;以及發行定向融資工具等非公開發行債券;

　　d)項目建成并運營后，在穩定現金流可期的情況下可以考慮資產證券化;

　　e)引入養老基金及保險基金等追求長期穩定收益的資金。目前已有的險資參與基礎設施建設的形式主要為債權投資計劃，未來還可以研究新的參與形式，如參與聯合體的組建以股權方式進入PPP領域、參與設立PPP基金、購買與PPP項目相關的各種公司債券/地方政府債/資產證券化等。

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