國外PPP發(fā)展現(xiàn)狀及對中國的借鑒(4)

發(fā)布日期：2015-03-11來源：聯(lián)合資信 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　四、對中國開展PPP的啟示

　　通過國際PPP項(xiàng)目的開展情況、運(yùn)作模式、融資模式及相關(guān)案例的分析，我們可以得出中國開展PPP的幾點(diǎn)啟示：

　　1.合理的風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制

　　對任何一個PPP融資項(xiàng)目來講，風(fēng)險存在于項(xiàng)目設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營管理的全過程。政府部門和私人部門都需要充分了解項(xiàng)目風(fēng)險，在項(xiàng)目伊始便應(yīng)最大可能的預(yù)測未來風(fēng)險并提出應(yīng)對方案。對于不可預(yù)知的風(fēng)險需要設(shè)定相應(yīng)的調(diào)節(jié)機(jī)制。

　　政府和私人資本對風(fēng)險分擔(dān)的重要原則是：將風(fēng)險分配給最有能力承擔(dān)且能產(chǎn)生最大項(xiàng)目效益的一方，因?yàn)樗钅芸刂圃擄L(fēng)險?？傮w上，政府部門應(yīng)該主要承擔(dān)法律風(fēng)險、政策風(fēng)險、最低需求風(fēng)險等;而私人部門應(yīng)主要承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計、建造、財務(wù)和運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險;不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。對于投資量大、運(yùn)營期周期較長的項(xiàng)目，隨著基礎(chǔ)設(shè)施老化，私人部門運(yùn)營困難也在逐步加大，因此需要在項(xiàng)目運(yùn)作過程中完善一些具體問題，如風(fēng)險轉(zhuǎn)換、議價的透明度，政府部門對于私人部門承擔(dān)的風(fēng)險如何補(bǔ)償或補(bǔ)償多少。

　　PPP項(xiàng)目運(yùn)營周期長，期間難免會遇到各種難以預(yù)見的問題，即不可抗力風(fēng)險。若問題得不到有效解決，容易導(dǎo)致項(xiàng)目的最終失敗。在必要的時候，政府和私人部門需要對風(fēng)險分配進(jìn)行合理調(diào)整，共同解決收入低于預(yù)期、融資難等問題。因此靈活的變通機(jī)制是PPP項(xiàng)目成功的必要因素。在變通的過程中，政府和社會資本需始終保持高度的合作誠意，共同努力解決問題。如英吉利海峽隧道連接鐵路項(xiàng)目，中途就經(jīng)歷了乘客流量低于預(yù)期的問題，項(xiàng)目公司收入難以支持項(xiàng)目融資。后來通過各方的重新談判，進(jìn)行了多次重組，該項(xiàng)目才最終得以保留。

　　2.公平的利益分配機(jī)制

　　PPP模式比較復(fù)雜，涉及到多方利益，協(xié)調(diào)利益分配是實(shí)施PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵。公私雙方不僅需要充分協(xié)商，就特許經(jīng)營合同中的利益分配問題達(dá)成共識，以規(guī)避合作過程中因利益分配不均而產(chǎn)生的風(fēng)險;而且還要能夠提出讓彼此均認(rèn)可的利益分配方案，這是促進(jìn)PPP項(xiàng)目雙方積極合作的源動力。如果收益分配結(jié)構(gòu)不當(dāng)，就會損傷合作雙方的積極性，從而導(dǎo)致項(xiàng)目合作破裂。

　　利益分配機(jī)制設(shè)計好后，還需要政府和私人部門簽訂完善的協(xié)議來約束雙方行為。同時，法律層面還需要制定完善的法律、法規(guī)保障私人部門利益。 PPP項(xiàng)目通常前期投資額高，回報周期長，影響項(xiàng)目的因素多，收益不確定性大。如果沒有相應(yīng)法律、法規(guī)保障私人部門利益，PPP模式難以有效推廣。通過立法等形式，對私人部門利益予以保障，才能吸引更多社會資本進(jìn)入。

　　3.契約精神

　　政府重合同、守信用的契約精神是PPP成功關(guān)鍵，是消除社會資本顧慮的首要條件。

　　所謂契約精神，是指商品經(jīng)濟(jì)所派生的契約關(guān)系及其內(nèi)在原則，是一種平等、尚法、守信的品格，其主要特征除了表現(xiàn)為選擇締約方的自由，還隱含著契約各方的地位平等。PPP項(xiàng)目需要政府與企業(yè)長達(dá)十幾年甚至數(shù)十年的合作，政府要樹立契約精神，嚴(yán)格按契約規(guī)則辦事。國外很重視PPP合同范本的制定，監(jiān)管有效與否的關(guān)鍵在于合同規(guī)定的明確程度，在特許權(quán)協(xié)議中詳盡規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)、風(fēng)險應(yīng)對及違約處理事項(xiàng)，強(qiáng)化涉及公私方的利益條款，一旦出現(xiàn)問題可依章辦事。

　　中國地方政府部門在以往的PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程中暴露出的執(zhí)行力弱、缺乏契約精神是頭等問題。“合同是張紙，簽完隨時改”，政策隨意性風(fēng)險非常大。這種政策不確定性風(fēng)險是PPP模式的毒瘤。PPP模式若要成功推進(jìn)，中國政府必須改變以往缺乏契約精神的情況，必須有一個透明公開、可預(yù)期的政策制度安排，重合同、守信用、契約精神是PPP模式的最佳環(huán)境。

　　4.政府監(jiān)管

　　政府監(jiān)管也是政府和私人部門合作關(guān)系中的重要內(nèi)容。倫敦地鐵項(xiàng)目失敗原因之一便是政府監(jiān)管不力。由于私人部門在運(yùn)營方面有先天的信息優(yōu)勢，在項(xiàng)目需要進(jìn)行重大調(diào)整(如改變?nèi)谫Y結(jié)構(gòu))時，政府部門往往面臨信息不對稱的尷尬境地。因此要求政府必須在全項(xiàng)目周期對其進(jìn)行監(jiān)管，以掌握項(xiàng)目運(yùn)營信息。此外，由于PPP項(xiàng)目提供的是公眾產(chǎn)品和公眾服務(wù)，而資本的天性是逐利，這也要求政府通過監(jiān)管來督促私人部門提高服務(wù)水平。

　　監(jiān)管方式可以是直接進(jìn)行監(jiān)管(包括聘請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管);也可以通過績效考核的方式進(jìn)行監(jiān)管，如根據(jù)私人資本提供的服務(wù)水平來決定補(bǔ)貼金額等。監(jiān)管需要政府對項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營具有一定參與，了解項(xiàng)目運(yùn)營情況、遇到的困難，從而對政府的管理和專業(yè)水平提出了更高的要求。中國政府需要加快政府職能轉(zhuǎn)變，從以往與私人部門合作中的主導(dǎo)地位退出，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，騰出更多的精力放到規(guī)劃和監(jiān)管上。

　　5.確保私人部門盈利但不暴利

　　確保私人部門的利益是吸引投資者的關(guān)鍵，政府部門一方面要保持項(xiàng)目回報率的吸引力，另一方面要考慮到整體回報率不能過高。

　　在純公益性項(xiàng)目或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目中，由于沒有收入或收入不能彌補(bǔ)投入成本，政府應(yīng)該給予私人部門以補(bǔ)貼;在項(xiàng)目之初，政府部門和私人部門會對收益有預(yù)期，當(dāng)實(shí)際運(yùn)營中收益不達(dá)預(yù)期時(如法西高鐵項(xiàng)目)，政府部門應(yīng)按承諾給予補(bǔ)貼。

　　另一方面，政府部門應(yīng)通過相應(yīng)機(jī)制設(shè)計約束私人部門的過高收益。私人部門過高收益一方面體現(xiàn)在運(yùn)營中獲得超額收益：如果是由于補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過高，應(yīng)適當(dāng)調(diào)低補(bǔ)貼金額;如果是由于運(yùn)營商提高生產(chǎn)效率，可以允許其享受3-5年的超額收益以作為提高生產(chǎn)力的獎勵。過高收益還體現(xiàn)在存量項(xiàng)目的溢價轉(zhuǎn)讓，導(dǎo)致使用者付費(fèi)價格面臨上調(diào)壓力從而侵害公眾利益。政府部門應(yīng)制定相關(guān)約束條件限制存量項(xiàng)目的溢價轉(zhuǎn)讓。

　　6.設(shè)立國家PPP基金

　　PPP基金可以通過債權(quán)、擔(dān)保、股權(quán)等形式，為難以獲得市場融資的PPP項(xiàng)目提供資金支持，在項(xiàng)目條件改善后擇機(jī)退出。亞行已經(jīng)資助印度、印尼、菲律賓等國家成立PPP基金和項(xiàng)目開發(fā)基金，積極分享成立與運(yùn)營PPP基金和項(xiàng)目開發(fā)基金的國際經(jīng)驗(yàn)。PPP基金的主要作用是通過股權(quán)投資，解決項(xiàng)目初期遇到的資金難題，同時起到撬動社會資本的作用。PPP基金的另一重要作用是尋找適合的PPP項(xiàng)目。因?yàn)樵诙鄶?shù)情況下，一個國家的社會資本量是非常充裕的，資金并不是難題，難題在于缺乏可行的PPP項(xiàng)目。在條件和時間成熟時，還可以考慮設(shè)立地方PPP基金。

　　7.創(chuàng)新融資工具

　　PPP參與各方之間實(shí)現(xiàn)公平有效的風(fēng)險分擔(dān)和利益共享還需要完善的金融體系及豐富的融資工具予以支持。由于PPP項(xiàng)目的債務(wù)率較高(一般在 70%-90%)，因此融資工具的便利性和豐富程度也是影響PPP項(xiàng)目成功與否的重要因素。目前國際運(yùn)用較為廣泛的融資工具主要還是銀行貸款(含銀團(tuán)貸款)，但也有部分項(xiàng)目嘗試采用多種融資工具，包括利用資本市場發(fā)行債券(含企業(yè)發(fā)債和政府發(fā)債)，以及引進(jìn)追求長期穩(wěn)定回報的資金，如養(yǎng)老基金、保險資金和社保基金等。結(jié)合中國的實(shí)際情況，可以采用以下融資工具：

　　a)利用傳統(tǒng)的商業(yè)貸款以及國家開發(fā)貸款等;

　　b)申請發(fā)行地方政府債券;

　　c)項(xiàng)目公司發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)等中長期公募債券;發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)?以及發(fā)行定向融資工具等非公開發(fā)行債券;

　　d)項(xiàng)目建成并運(yùn)營后，在穩(wěn)定現(xiàn)金流可期的情況下可以考慮資產(chǎn)證券化;

　　e)引入養(yǎng)老基金及保險基金等追求長期穩(wěn)定收益的資金。目前已有的險資參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的形式主要為債權(quán)投資計劃，未來還可以研究新的參與形式，如參與聯(lián)合體的組建以股權(quán)方式進(jìn)入PPP領(lǐng)域、參與設(shè)立PPP基金、購買與PPP項(xiàng)目相關(guān)的各種公司債券/地方政府債/資產(chǎn)證券化等。

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