PPP之歷史追溯

發(fā)布日期：2015-01-14來源：財(cái)政部金融司編輯：宋珍珍

[摘要]

　　被稱為“世界民營化大師”的美國學(xué)者薩瓦斯教授對 PPP 的解釋為“我們可以從三種意義上使用 PPP 這一術(shù)語。公共和私營部門共同參與生產(chǎn)和提供物品和服務(wù)的合同安排”。合同承包、特許經(jīng)營、補(bǔ)助等符合這一定義。其次，它指一些復(fù)雜的、多方參與并被民營化了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。再次，它指企業(yè)、社會賢達(dá)和地方政府官員為改善城市狀況而進(jìn)行的一種正式的合作。三種情況下，企業(yè)超越了市場中通常角色，介入各個領(lǐng)域，而政府也不再限于征稅員和傳統(tǒng)市政服務(wù)提供者的角色，變成了開發(fā)商、信貸者等”。

　　雖然美國的 PPP 不是個賣點(diǎn)，但是大師薩瓦斯這幾句話還是很有分量。PPP 不僅僅是指政企合作開展的項(xiàng)目，還指政企合作的一種模式，它甚至還指政企合作建立的正式組織。

　　而大家現(xiàn)在的關(guān)注點(diǎn)是：把 PPP 作為融資方式之一，作為公共服務(wù)交付模式之一，作為轉(zhuǎn)變政府角色、政府治理的途徑之一，其實(shí)這些都不全面。你能想象政企之間能擦出何種火花，產(chǎn)生什么有形、無形的結(jié)果，PPP 就能指代什么。但是“公共服務(wù)交付的態(tài)度轉(zhuǎn)變、傳統(tǒng)的采購模式和政府角色的不滿，以及項(xiàng)目融資模式的發(fā)展”是促使 PPP 模式在最近一輪獲得大發(fā)展的原因。

　　為了規(guī)矩一點(diǎn)，Wiki 還是從狹義的角度來介紹大家關(guān)注的 PPP。言歸正傳，PPP產(chǎn)生的背景是什么?它是起源于美國嗎?

　　PPP 已經(jīng)很老了，早在 1438 年，歷史研究人員就發(fā)現(xiàn)了法國貴族 Luis de Bernam 獲得了萊茵河貨物運(yùn)輸管理的特許經(jīng)營合同(PPP 的一種形式)，向周轉(zhuǎn)的貨物收取費(fèi)用，原來 PPP的發(fā)源地在法國?另一個比較出名的例子是，1792年法國 Perrier 兄弟獲得了在巴黎配水的特許經(jīng)營合同。從此，法國的法律詞典里便有了市政工程特許經(jīng)營(concession de travaux publics)這個詞條。

　　自法國式特許經(jīng)營模式開了先河以來，法國就更廣泛的采用特許經(jīng)營模式自主基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，在鐵路、水、電和有軌電車路線都由私營企業(yè)和銀行設(shè)計(jì)、建造、融資和運(yùn)營。這也是在民法體系中，法國是 PPP 做得最好的國家，特許經(jīng)營在法國比較普遍的原因。此外她還有國家層面的 PPP 立法。在 PPP 這一方面，法國人可含蓄了，雖然有著悠久的歷史，卻覺得這些不值得一提，沒有向“保守的”英國人那樣推銷 PPP。

　　在英美普通法系中 PPP 是怎么發(fā)展來的呢?

　　這要從二戰(zhàn)后甚至更早開始說起。在英國，丘吉爾工黨執(zhí)政，在國內(nèi)大搞國有化，水、電、鐵路、通信等基礎(chǔ)設(shè)設(shè)都國有化了，還建立國民醫(yī)療體系(NHS)等，結(jié)果效率低、服務(wù)差。鐵娘子撒切爾上臺后，說國有不行，必需讓市場起作用、把效率搞上去。同期的美國總統(tǒng)里根持相同觀點(diǎn)。1980s-1990s 期間，私有化或者說民營化在英美同時(shí)推行開來，英美特殊關(guān)系在撒切爾和里根兩人身上暴露啊!

　　英國沒有公共部門和私營實(shí)體合作的傳統(tǒng)，PPP 通常被認(rèn)為是保守派思想觀念種的一種特殊“副產(chǎn)品”。1992 年，John Major 正式提出了私人主動融資(Pfi，Private Finance Initiative)的概念。Pfi 模式下，政府購買私營部門的服務(wù)，并為項(xiàng)目實(shí)施提供必要的固定資產(chǎn)。

　　剛推出時(shí)，當(dāng)時(shí)的反對黨領(lǐng)袖 Tony Blair 對 Pfi 持懷疑態(tài)度。可他在發(fā)現(xiàn) Pfi 的好處時(shí)就轉(zhuǎn)向大力推廣 PPP，Pfi 也出口到其他英聯(lián)邦國家，如澳大利亞(普通法系中 ppp 最具代表性的國家之一)，甚至其他國家。其實(shí)，英國政府一開始采用 Pfi 的目的不是那么正當(dāng)。

　　那時(shí)候英國城市化雖完成，但已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)化，處于工業(yè)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型期，很多城市走向衰落，基礎(chǔ)設(shè)施重建、新建和公共服務(wù)欠債太多，政府卻囊中羞澀，但又有基礎(chǔ)設(shè)施支出的財(cái)政預(yù)算限制，Pfi 預(yù)算外融資正好派上用場，將基礎(chǔ)設(shè)施投資轉(zhuǎn)移至表外，綁架了后來的很多屆政府。再加上捆綁式的服務(wù)和政府不占股等各種原因，Pfi 的“物有所值”(Value for money)并沒有得到一致認(rèn)同，尤其在醫(yī)療領(lǐng)域。后來，2010 年 Pf2 推出。

　　可能你會在想，為什么美國沒有 PPP?(有，但是不如英國)。一方面，前面已經(jīng)提到美國私有化比較徹底，私營部門直接參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)。但是更為重要的原因是美國是一個聯(lián)邦制真正實(shí)現(xiàn)權(quán)利下放的國家。地方政府有穩(wěn)定的、廣泛的稅收收入。雖然英國自 Tony Blair 以來，權(quán)利下放和地方自治進(jìn)程提速;雖然 2011 年英國出臺了《Localism Act》給地方政府一般行事權(quán)(General Power of Competence),但中央撥款是英國地方政府資金來源，如下圖所示。所以事權(quán)與支出責(zé)任這個在中國討論的沸沸揚(yáng)揚(yáng)的話題，其實(shí)英國一直存在，甚至比中國還嚴(yán)重，這不蘇格蘭今天都要公投了!!!

英國地方政府稅收來源

【相關(guān)閱讀】

• PPP模式助力九江治水 總投資達(dá)76.99億元
• PPP模式在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用——以章貢社區(qū)（村）居
• PPP模式下的項(xiàng)目管理需要造價(jià)控制嗎？
• 一切為了民生—PPP模式“固始樣本”全解讀
• 貴州威寧利用PPP模式推進(jìn)全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展
• 百萬平米濕地生態(tài)修復(fù) 創(chuàng)新PPP模式提升改造