如何用好PPP這把雙刃劍

發(fā)布日期：2015-05-18來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)于5月13日主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署推廣政府和社會(huì)資本合作模式，匯聚社會(huì)力量增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。會(huì)議認(rèn)為，在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，推廣政府和社會(huì)資本合作模式，以競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)選擇包括民營(yíng)和國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的社會(huì)資本，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，并依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)給予合理回報(bào)，是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要改革舉措。

　　明年P(guān)PP或呈井噴態(tài)勢(shì)，今年是戰(zhàn)略機(jī)遇期

　　北京中建政研信息咨詢中心主任梁艦表示，這次講話內(nèi)容是繼2014年以來(lái)政府在推動(dòng)“政府和社會(huì)資本合作”方面出臺(tái)多項(xiàng)政策文件之后，推動(dòng)PPP項(xiàng)目的又一重要信號(hào)。從2014年11月以來(lái)，以國(guó)發(fā)[2014]60號(hào)(國(guó)務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》)，財(cái)金 (2014)76號(hào)(《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》)、財(cái)金(2014)113號(hào)(《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南 (試行)》)、發(fā)改投資(2014)2724號(hào)(《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》)等文件為代表，國(guó)家在大力推廣PPP模式。

　　地方政府方面，面對(duì)巨大的債務(wù)壓力，各級(jí)地方政府寄希望于通過社會(huì)資本紓解地方債務(wù)壓力和融資乏途的困境，而BT(建設(shè)-移交)融資模式的弊端盡顯，因此地方政府對(duì)PPP的推廣有極大的積極性。而在企業(yè)方面，有不少投資人也從中嗅到商機(jī)，希望通過PPP使自己的資本進(jìn)入新的獲利空間。可以預(yù)測(cè)，PPP是以后公用事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要方向。有媒體粗略統(tǒng)計(jì)，目前2015年省級(jí)地方政府披露的PPP項(xiàng)目計(jì)劃投資總額已經(jīng)超過1萬(wàn)億元。梁艦預(yù)測(cè)，明年 PPP項(xiàng)目或?qū)⒊示畤姂B(tài)勢(shì)。那么，今年是戰(zhàn)略機(jī)遇期，務(wù)必把握住。能否在以后的PPP項(xiàng)目中分到一杯羹，關(guān)鍵在于現(xiàn)在能否抓住PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，整合好資源，積累好經(jīng)驗(yàn)。

　　PPP是把雙刃劍

　　需要注意的是，不管是對(duì)于政府還是社會(huì)資本，PPP都是一把雙刃劍。

　　對(duì)于政府而言，當(dāng)前政府部門對(duì)PPP的理解普遍存在不足。一是往往忽略PPP需要長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，需要長(zhǎng)期穩(wěn)定的投入與關(guān)注。二是誤把PPP簡(jiǎn)單理解成一種融資方式。事實(shí)上，十八屆三中全會(huì)后，PPP被賦予全新的涵義。從去年財(cái)政部的一系列文件來(lái)看，PPP被上升到體制、機(jī)制改革和國(guó)家戰(zhàn)略的層面。 具體來(lái)說(shuō)，國(guó)家希望通過PPP模式創(chuàng)新融資體制以引入社會(huì)資本，為民間資本進(jìn)入公共領(lǐng)域投資制定制度保障，掃清社會(huì)資本進(jìn)入的制度障礙，盤活民間資本。這就意味著，PPP已不再僅僅是微觀范疇的融資手段或工具，而是宏觀層面的投資體制改革。因此，政府在運(yùn)作PPP項(xiàng)目時(shí)應(yīng)該高度重視，長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，不能只著眼于解決眼前的資金問題，否則后果不堪設(shè)想。

　　政府如何更好地運(yùn)作PPP項(xiàng)目?針對(duì)這一問題，北京中建政研信息咨詢中心管理咨詢專家楊賀龍表示，地方政府現(xiàn)在只要是項(xiàng)目都想走PPP模式，沒有進(jìn)行一個(gè)很好的梳理，讓政府去做這個(gè)梳理也不現(xiàn)實(shí)。政府應(yīng)真正著眼于整體統(tǒng)籌，避免純粹把PPP 當(dāng)做融資手段。有一個(gè)方向是地方政府跟投融資公司合作，把整個(gè)投融資公司進(jìn)行整合，比如把城市建設(shè)投資公司、交通建設(shè)投資公司、文化旅游投資公司、環(huán)境投資公司等等全部納入一個(gè)投資平臺(tái)去，把這個(gè)投資平臺(tái)做大，來(lái)統(tǒng)籌運(yùn)作整個(gè)PPP項(xiàng)目，讓它代表政府真正實(shí)施市場(chǎng)行為。這樣一來(lái)實(shí)現(xiàn)政企分開，讓投資平臺(tái)能夠?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作，成為一個(gè)現(xiàn)代化、市場(chǎng)化企業(yè)，有自我造血能力。同時(shí)把政府從繁瑣的事務(wù)中解放出來(lái)，讓政府專注于整體資源配置決策。

　　那么如何理清政府、投資平臺(tái)和各級(jí)平臺(tái)的關(guān)系，怎么既能做好決策又能做好管理呢?目前中建政研專注于給政府和投資平臺(tái)，提供一個(gè)整體區(qū)域投融資改革的服務(wù)。既服務(wù)于政府，讓政府更高效更科學(xué)地決策，更好地管理監(jiān)督投資平臺(tái)，防止資產(chǎn)流失，保證資產(chǎn)增值;又服務(wù)于投資平臺(tái)，幫助他們整合項(xiàng)目資源，更好地進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)作，同時(shí)加強(qiáng)管理，更好地進(jìn)行項(xiàng)目管理，使他們盈利能力更強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)更低，更有活力。

　　同樣，社會(huì)資本方面亦面臨著很多風(fēng)險(xiǎn)。 PPP是長(zhǎng)期項(xiàng)目，少則10年，多則30年，時(shí)間越長(zhǎng)，企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)越大。由于PPP模式在我國(guó)運(yùn)作并不成熟，相關(guān)法律制度建設(shè)比較滯后，規(guī)范性也不足。目前在PPP推進(jìn)過程中，各種不規(guī)范的現(xiàn)象，如政府違約等普遍存在，更增大了企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。另外還有融資風(fēng)險(xiǎn)、策劃風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等等。梁艦表示，對(duì)社會(huì)資本方來(lái)講，PPP到底是陷阱還是餡餅，關(guān)鍵靠社會(huì)資本方的項(xiàng)目策劃能力、融資能力及運(yùn)營(yíng)能力。如果做的好，企業(yè)將坐收采購(gòu)收益、建造收益、運(yùn)營(yíng)收益、投資收益等。反之，PPP就是一個(gè)陷阱。

　　中建政研PPP專家王樹海提醒社會(huì)資本方關(guān)注兩個(gè)問題。

　　第一，關(guān)注中途退出機(jī)制的問題。PPP項(xiàng)目，一般要求常態(tài)化，長(zhǎng)期合作。時(shí)間越長(zhǎng)，不可控的因素越多，社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)越大。為了降低風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本方應(yīng)考慮一個(gè)中途退出機(jī)制。

　　第二，社會(huì)資本方投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，要考慮有沒有后續(xù)運(yùn)營(yíng)的能力。因?yàn)檫\(yùn)營(yíng)收益將是彌補(bǔ)PPP項(xiàng)目前期投資的重要手段。數(shù)十年甚至更長(zhǎng)的運(yùn)營(yíng)期對(duì)于企業(yè)的運(yùn)營(yíng)能力是一個(gè)不小的考驗(yàn)。

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