PPP模式風險防范

發(fā)布日期：2015-03-27來源：信托周刊編輯：宋珍珍

[摘要]

 　　作者：陳建榮 北京市煒衡律所

　　風險因素是一種不確定性因素，是損失的可能性或概率性事由。由于PPP模式投資規(guī)模大持續(xù)時間長，涉及政府和社會資本不同的特點，密切相關(guān)社會公共利益，因此PPP模式的也存在比較復雜的風險因素，能否有效控制PPP模式的風險是一個重點難點問題。對此，國發(fā)60號文要求對PPP“充分論證，完善合同設計，健全糾紛解決和風險防范機制。建立獨立、透明、可問責、專業(yè)化的PPP項目監(jiān)管體系，形成由政府監(jiān)管部門、投資者、社會公眾、專家、媒體等共同參與的監(jiān)督機制”。

　　1、風險防范原則

　　PPP 模式風險防范應把握幾個原則：其一是風險識別，沒有項目風險識別則沒有項目風險控制;其二是風險論證及評估，風險論證及評估是風險對策的決策依據(jù);其三是風險承擔原則，合理的風險承擔原則是PPP模式的重要特征;其四是風險防范措施，風險防范措施是否科學到位關(guān)系項目的成敗;其五是風險與收益及回報掛鉤，在承擔風險的同時應獲得相應的回報;其六是風險防范監(jiān)督機制，必須從技術(shù)、組織、計劃實施、內(nèi)外參與、法律責任等方面建立健全風險防范監(jiān)督機制。

　　2、風險識別、分擔及應對

　　(1)風險識別

　　PPP模式周期長、投資大、成本高、風險多且風險后果損失大，風險的辨識與合理分配是成功運用PPP模式的關(guān)鍵。PPP模式風險因素分類(風險識別)有多種，主要風險因素如下圖表。

　　PPP融資項目風險因素

　　(2)風險分擔

　　根據(jù)財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金[2014]76號)規(guī)定，PPP項目的風險分配按照“風險由最適宜的一方來承擔”。PPP項目風險分配應該遵從的三條主要原則包括:①對風險最有控制力的一方控制相應的風險;②承擔的風險程度與所得回報相匹配;③承擔的風險要有上限。通過風險分擔實現(xiàn)兩個功能:①風險分配的結(jié)果可以減少風險發(fā)生的概率、風險發(fā)生后造成的損失以及風險管理成本;②各方有能力控制分配給自己的風險,并為項目的成功而有效地工作。一般說來，項目設計、建設、財務、運營維護等商業(yè)風險原則上由社會資本承擔，政策、法律和最低需求風險等由政府承擔。政府須承擔監(jiān)管(政治)、保護公共利益(社會)的風險，在政府負責向用戶直接收費的情況下，還需承擔購買服務/或取或付(財務)的風險。投資人須承擔建設、運營、技術(shù)、產(chǎn)品和服務質(zhì)量的風險以及股本投入和融資風險。融資機構(gòu)：須承擔貸款回收的風險。

　　(3)風險應對

　　PPP 項目風險的應對策略主要包括：風險回避、風險自留、風險控制、風險轉(zhuǎn)移。其主要含義為：①風險回避是指在完成項目風險分析與評價后,如果發(fā)現(xiàn)項目風險發(fā)生的概率很高,而且可能的損失也很大,又沒有其他有效的對策來降低風險時,應采取放棄項目、放棄原有計劃或改變目標等方法,使其不發(fā)生或不再發(fā)展,從而避免可能發(fā)生的潛在損失;②風險自留是指項目風險保留在風險管理主體內(nèi)部,通 過采取內(nèi)部控制措施來化解風險或者對這些保留下來的項目風險不采取任何措施;③風險控制指采取一種主動、積極的風險對策，可分為預防損失和減少損失兩個方 面，風險控制方案都應當是預防損失措施和減少損失措施的有機結(jié)合，風險控制計劃系統(tǒng)一般應由預防計劃、災難計劃和應急計劃三部分組成;④當有些風險無法回 避,必須直接面對,而以自身的承受能力又無法有效的承擔時，通過某種方式將某些風險的后果連同應對的權(quán)利和責任轉(zhuǎn)移給他人。

　　PPP模式中政府職能及信用風險防范

　　1、PPP模式中政府職能

　　PPP 模式中政府是最重要法律主體。在PPP模式中政府和私人投資者形成的是彼此平等的合作伙伴關(guān)系，政府為提供公共服務中的監(jiān)督者、指導者以及合作者角色。政府應承擔的職能包括：項目選擇和開發(fā)主體確定、項目保證、項目監(jiān)督、直接投資和貸款、提供信用擔保和承擔項目風險等。PPP模式下政府發(fā)揮以上職能的作用主要為以下幾方面：

　　(1)降低政治社會風險。政治風險至少可包括三類：其一是國家風險，如政治體制的崩潰，對項目實行國有化等;其二是國家政治、經(jīng)濟政策的穩(wěn)定性風險，如稅收制度的變更;其三是社會治安及公眾利益和公眾參與尤其是環(huán)境保護意識增強所產(chǎn)生的風險。

　　(2)提供政策法律保障。政府制定一套完善、完備的相關(guān)法律法規(guī)建設是此模式順利，有效運行的基礎和前提。PPP法律的基本框架主要包括：關(guān)于PPP模式的適用范圍、設立程序、招投標和評標程序、特許權(quán)協(xié)議、風險分擔、權(quán)利與義務、監(jiān)督與管理以及爭議解決方式和適用法律等方面。PPP作 為一種合同式的投資方式，涉及擔保、稅收、外匯、合同、特許權(quán)等諸多方面，政府需要制定一套完善、完備的相關(guān)法規(guī)與政策，并盡可能預見未來可能的變化而留 有調(diào)整的余地，比如稅負方面的調(diào)整和修改、環(huán)保標準和要求的變化、法律的修改、勞資關(guān)系的調(diào)整、土地租讓政策的變化以及其他政府宏觀經(jīng)濟政策的變化等，由 此保障PPP項目在合同期限內(nèi)的政策穩(wěn)定性，使PPP項目得以順利而有效運行。

　　(3) 提供一定外在條件支持。政府應在物質(zhì)方面應保障項目所需的原材料供應、提供可使用的勞動力等輔助性設施保障;提供一定的稅收、外匯、土地使用等優(yōu)惠政策; 通過簡化審批手續(xù)和過程，提高政府效率，成立協(xié)調(diào)小組等來規(guī)范服務及提高行政效率;防止在一定區(qū)域的同類項目競爭、知識產(chǎn)權(quán)和其他秘密信息提供保護。

　　(4) 依法進行合作與監(jiān)督。特殊目標公司依據(jù)特許合同約定負責籌資、建設及經(jīng)營，政府遵循合作與信任、平等互惠原則對具體項目的具體實施過程中遇到的問題和障礙 提供必要的支持和參與問題的解決，只要特殊目標公司按照特許權(quán)合同和有關(guān)法律從事投資建設經(jīng)營活動，政府就應充分給予建設經(jīng)營的自主權(quán)。但是，PPP模式不同于傳統(tǒng)的承包做法，也不同于完全的私有化，政府依法監(jiān)督使特殊目標公司依據(jù)合同約定和法律規(guī)定滿足公共產(chǎn)品或服務需求仍然是必要的，政府監(jiān)管主要分為事前準入監(jiān)管、事中過程監(jiān)管和事后績效監(jiān)管三類并貫穿于整個過程。

　　(5)政府提供必要金融支持。PPP模式一般投資大、回報周期長，政府需要提供必要的金融資金支持。政府通常與提供貸款的金融機構(gòu)達成一個直接協(xié)議，但是，這個協(xié)議不是對項目進行擔保，而是向借貸機構(gòu)承諾將按與特殊目標公司簽訂的合同支付有關(guān)費用，由此使特殊目標公司能比較順利地獲得金融機構(gòu)的貸款。

　　(6)設計合理的收益與風險承擔機制。政府根據(jù)項目的財務特點確立合理的所謂交易結(jié)構(gòu)是民營資本的進入的必要條件(圖表9 PPP項目收費機制分類),風險分擔機制則是PPP項目的核心。一般通過對項目現(xiàn)金流進行預測和測算分析判斷項目自身的收入能否覆蓋所有的支出并實現(xiàn)基本的回報要求，再按照“最優(yōu)風險分配原則”對項目風險在各相關(guān)主體間進行分配，由此使社會投資人獲得與風險水平相匹配的收益。

　　PPP項目收費機制分類

　　(7)提供審慎的承諾。PPP模 式周期比較長，在具體項目承諾上政府應謹慎。政府的承諾要合理合法，并建立在對未來環(huán)境變化和風險因素客觀評估的基礎上，尤其是對回報率、收費標準、終止 合同條件、匯率和利率變化等事項的承諾方面，預留調(diào)整空間并設計合理合法的調(diào)整機制，由此既可保證項目生產(chǎn)或運營的可持續(xù)性，使社會投資人的投資成本及運 營成本得以補償并獲得合理回報，又避免政府失信違約或?qū)PP項目監(jiān)管的被動局面。

　　2、信用風險防范

　　根據(jù)不同的風險采取不同的風險歸屬，并采取有針對性的應對辦法，相關(guān)的研究成果及實踐經(jīng)驗已比較豐富，在此僅就最根本的信用風險防范進行探討。因為PPP模式的一個重要特征是“伙伴關(guān)系”，信用風險是所有風險中最首要的。

　　信用風險不單指政府信用，也包括社會資本投資人的信用，指PPP模 式中政府與社會資本雙方履約的意愿與能力及其信用保證結(jié)構(gòu)的效用。相比而言，政府信用風險占主要地位，主要源于某些地方政府官員為了提升政績，在短期利益 的驅(qū)使下，通過過高的固定投資回報率，過高的收費標準，過長的特許經(jīng)營期以吸引民營資本，但最終又因公共機構(gòu)缺乏承受能力，產(chǎn)生信用風險。投資人信用指所 選擇的投資人在誠信、實力、資質(zhì)、經(jīng)驗等方面存在問題，事后違約的風險也會漸漸膨脹起來。

　　(1)政府本身應防止失信

　　①政府應首先增強自身的法治和契約意識，依法行政;

　　②要認真做好項目前期論證工作，除傳統(tǒng)的項目評估論證外，還要積極借鑒物有所值(Value for Money，VFM)評價理念和方法;

　　③選擇的項目力求有穩(wěn)定的收益作保證，并與當?shù)刎斄徒?jīng)濟發(fā)展承擔能力相匹配

　　④要充分考慮未來長期的變化因素作出相關(guān)審慎的承諾，避免失信違約。

　　(2)社會資本應做好對政府的調(diào)研

　　①首先要重視良好投資環(huán)境考察，當?shù)厝宋乃刭|(zhì)、法律環(huán)境、政府效率、政府對私營企業(yè)支持政策、財政經(jīng)濟實力、人民生活富裕程度及購買力、城市現(xiàn)有的基礎設施水平等，均屬于評估投資環(huán)境風險的重要內(nèi)容;

　　②也要重視項目運營及商業(yè)模式的可行性，切勿追求高額回報或?qū)㈨椖砍晒^分依賴與某個領(lǐng)導個人關(guān)系及其缺乏客觀依據(jù)的承諾上;

　　③要重視依靠雙方簽訂的合同來防控風險，PPP項目法律關(guān)系比較復雜，國外PPP項目的法律文件如一本書，而中國一個PPP項目就幾頁紙，沒有完備的合同法律文件導致各方責任約定不夠明晰，難以防范政府信用風險。

　　(3)政府要全面評估社會資本

　　①政府應把握各類參與PPP項目的社會資本投資人(國有企業(yè)、外資企業(yè)以及民營企業(yè)等)的優(yōu)勢與劣勢特點，參照項目性質(zhì)來選擇社會資本投資人;

　　②應客觀評估社會資本投資人的融資能力和資金來源;

　　③對比投標方案選擇其中最符合項目要求且投資金額最小的單位作為私營合作伙伴

　　④應遵循公開、公平、公正和公共利益優(yōu)先的原則選擇社會資本投資人，在政府招標過程中應重視發(fā)揮中介機構(gòu)(包括行業(yè)協(xié)會、開戶銀行、咨詢公司、會計師和律師)作用，避免腐敗因素導致的企業(yè)信用風險。

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