初析公墓PPP項目操作中的幾個問題

發布日期：2017-04-05來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　一、實踐中已有公墓項目采用PPP模式

　　經在財政部PPP項目庫中檢索發現，目前入庫公墓PPP項目共有22個，其中省級示范項目1個。大致有以下幾個特征：

　　1、項目投資規模小

　　從22個項目數據來看，一般公墓項目建設內容包括：辦公樓、骨灰寄存樓、焚燒祭拜場、公墓區、停車場、公廁及道路綠化等配套設施建設，除了個別項目涉及生態景區或民俗博物館建設，投資規模較大外，投資在5000萬～20000萬元之間居多，其中，投資最小的是岑鞏縣公墓建設項目，僅有1500萬元。

　　2、建設內容較清晰

　　入庫項目基本可以分為兩類：一是純公墓項目，即公墓基礎設施建設(含墓區相關配套)，如內蒙古自治區滿洲里市滿洲里公益性生態墓地項目、浙江省麗水市龍泉市第二生態公墓、山東省聊城市東昌府區西郊公墓項目等;二是殯儀館和公墓打包項目，如貴州省安龍縣祿堂灣殯儀館及公墓運營PPP項目、黔東南州凱里市九寨公益性公墓及郭家坪殯儀館合作項目、云南省大理州南澗縣殯儀館及公墓建設項目、杭錦后旗新殯儀館及生態公墓建設項目等。

　　3、以公益性墓為主

　　從項目名稱來看，僅有貴州省安順市關嶺自治縣經營性公墓項目的項目名稱中體現了經營性，其他均為公墓或公益性墓。

　　4、回報機制較集中

　　從案例資料來看，以使用者付費機制為主，僅有少量采用BOO模式的項目選擇了政府付費機制。合作期限10～30年不等。

　　5、運作方式多樣化

　　在公墓項目中，以BOT運作方式為主，另外，貴州省安龍縣祿堂灣殯儀館及公墓運營PPP項目采用了TOT;杭錦后旗新殯儀館及生態公墓建設項目(含存量部分)采用了TOT+BOT;廣西來賓市城市公益性公墓則采用了O&M;黔東南州錦屏縣敦寨新城區公墓項目采用了BOO。

　　二、公墓的建設用地來源

　　按照《國務院關于殯葬管理的暫行規定》劃定的火葬區內，可以興辦骨灰安葬公墓;土葬改革區內應興辦遺體安葬公墓。所有公墓均應利用荒山荒地或不宜耕種的瘠地，不準占用耕地，也不準建在風景名勝區。建立公墓須與綠化、美化環境結合起來，通盤規劃，逐步建成園林式墓地。

　　根據民政部《關于進一步規范和加強公墓建設管理的通知》(民發[2008]203號) 國土資源部門要嚴格公墓建設用地的管理，依法辦理農用地轉用和土地征收手續。經營性公墓用地必須通過招標拍賣掛牌出讓的方式確定土地使用者。

　　三、公墓管理辦法梳理

　　1、據民政部關于加強公墓管理的報告(1988年4月4日)明確公墓可以有經營性和公益性兩種。

　　經營性公墓是殯葬服務的一項設施，應由殯葬管理部門直接興辦，也可以和有條件的鄉、村聯辦。這類公墓主要安葬本地死亡居民的骨灰盒或遺體，有條件的也可以埋葬外地死亡居民的骨灰盒或遺體。凡興辦經營性公墓，應報經省、自治區、直轄市民政廳、局從嚴審批，所需土地向當地土地管理部門提出申請。對現有的公墓，由當地民政部門會同土地管理、規劃等部門負責清理。需要保留的，按上述程序重新履行報批手續;不需要保留的令其停辦。

　　公益性公墓是以鄉、村為單位建立的地區性公共服務設施。原則上只準埋葬本鄉、本村死亡居民的骨灰盒或遺體，不得對外經營。這類公墓應由鄉鎮政府統一規劃，所需土地向土地管理部門提出申請，并報經縣、市人民政府批準。公益性公墓由興建的鄉、村負責管理，業務上受民政或殯葬管理部門指導。

　　2、民政部關于印發《公墓管理暫行辦法》的通知(民事發[1992]24號)(摘)

　　第三條 公墓是為城鄉居民提供安葬骨灰和遺體的公共設施。公墓分為公益性和經營性公墓。公益性公墓是為農村村民提供遺體或骨灰安葬服務的公共墓地。經營性公墓是為城鎮居民提供骨灰或遺體安葬實行有償服務的公共墓地，屬于第三產業。

　　第四條建立公墓應當選用荒山瘠地，不得占用耕地，不得建在風景名勝區和水庫、湖泊、河流的堤壩以及鐵路、公路兩側。

　　第五條公益性公墓由村民委員會建立。經營性公墓由殯葬事業單位建立。

　　第七條建立公墓，需向公墓主管部門提出申請。

　　第八條申請時，應向公墓主管部門提交下列材料：

　　(一)建立公墓的申請報告;

　　(二)城鄉建設、土地管理部門的審查意見;

　　(三)建立公墓的可行性報告;

　　(四)其他有關材料。

　　第九條建立公益性公墓，由村民委員會提出申請，報縣級民政部門批準。

　　第十條 建立經營性公墓，由建墓單位向縣級民政部門提出申請，經同級人民政府審核同意，報省、自治區、直轄市民政廳(局)批準。

　　第十一條與外國、港澳臺人士合作、合資或利用外資建立經營性公墓，經同級人民政府和省、自治區、直轄市民政廳(局)審核同意，報民政部批準。

　　第十二條經營性公墓，由建墓單位持批準文件，向當地工商行政管理部門領取營業執照，方可正式營業。

　　3、國務院辦公廳轉發民政部《關于進一步加強公墓管理意見的通知》(國辦發[1998]25號)(摘)

　　(一)嚴格控制公墓的發展。各省、自治區、直轄市民政部門要根據《殯葬管理條例》的規定，結合實際盡快制定公墓建設規劃，由同級人民政府審批，報民政部備案。在民政部同意備案之前，暫停批建新公墓。要大力推行骨灰寄存、骨灰植樹和撒骨灰等不占或少占土地的骨灰處理方式，骨灰寄存設施的建設要根據當地的人口數量及分布情況，合理規劃;在暫不具備火葬條件的地區，遺體公墓必須科學規劃，選址在荒山瘠地，嚴禁占用耕地、林地，同時要大力倡導深埋不留墳頭的葬法。火化區的公墓是現階段處理骨灰的過渡形式，不是我國殯葬改革的方向，因此，要嚴格限制其發展。今后，各地民政部門必須嚴格按照《殯葬管理條例》的規定和公墓建設規劃，從嚴審批興建公墓。

　　(二)要嚴格限制墓穴占地面積和墓穴使用年限。今后埋葬骨灰的單人或者雙人合葬墓占地面積不得超過1平方米，埋葬遺體的單人墓占地面積不得超過4平方米，雙人合葬墓不得超過6平方米;今后墓地和骨灰存放格位的使用年限原則上以20年為一個周期。

　　。。。。。。

　　(五)嚴禁傳銷和炒買炒賣墓穴和骨灰存放格位。要合理確定墓穴和骨灰存放格位的價格，明碼標價;要憑用戶出具的火化證明(火葬區)或死亡證明(土葬改革區)，提供或出售墓穴和骨灰存放格位，使用規范的安葬、安放賃證，建立嚴格的銷售、登記制度，嚴禁傳銷和炒買炒賣;要保護群眾的正當權益。

　　4、《關于進一步規范和加強公墓建設管理的通知》(民發[2008]203號)(摘)

　　(四)禁止農村公益性墓地從事經營活動。農村公益性墓地只能安葬本村死亡居民的骨灰或遺體，不得對外經營。農村公益性墓地向村民以外其他人員提供墓葬用地或骨灰存放格位，從事違法經營活動的，由民政部門責令停止經營活動，已出售(租)的墓葬用地和骨灰存放格位按非法轉讓處理，限期改正。

　　......

　　(二)加強公墓建設管理。民政部門要加強對公墓建設的監督檢查。國土資源部門要嚴格公墓建設用地的管理，依法辦理農用地轉用和土地征收手續。經營性公墓用地必須通過招標拍賣掛牌出讓的方式確定土地使用者。林業部門要從嚴審核公墓建設征用占用林地。環保部門要加強公墓建設中的生態保護，嚴防水源污染。建設部門要加強城鄉規劃的制定和公墓建設項目規劃的審批和執行情況的監督。對已經批準建設的公墓，要嚴格依據規劃和批準的用地范圍、土地使用條件進行建設，不得擅自修改規劃，擴大建設用地面積。超過批準的數量占用土地的，多占的土地以非法占用土地論處。對非法占用林地毀壞森林、林木的，由林業部門依法處理。

　　(三)嚴格經營性公墓審批。省級民政部門要嚴格按照《殯葬管理條例》的規定和公墓建設規劃審批經營性公墓。申請建設公墓，要經縣級人民政府和設區的市、自治州人民政府的民政部門審核同意后，報省(區、市)人民政府民政部門審批。申請文件應當包括：建設公墓的申請報告，國土資源、建設、環保部門的審查意見，建設公墓的可行性報告以及法律法規要求的其他有關材料，涉及林地的還應有林業部門的審查意見。對于違法違規審批和審批過程中有失職瀆職行為的，要追究有關部門負責人的責任。

　　(四)加強公墓經營行為的監管。各級民政部門要按照屬地管理原則，建立健全監督檢查制度，切實加強對公墓經營活動的監督檢查和管理，堅決杜絕炒買炒賣墓穴和骨灰存放格位現象;工商行政管理部門要依法查處發布違法公墓廣告，傳銷墓穴和骨灰存放格位的違法行為。各有關部門要加強日常監管，發現問題及時予以糾正或處理，嚴禁以批代管、只批不管。對嚴重違反規定的公墓經營單位，要依法停業整頓直至吊銷公墓建設許可證。

　　據武漢市民政局社會事務處網頁消息，公墓分公益性和經營性公慕。公益性公墓主要在農村，只安葬本村村民，不對外，不允許開展經營活動。經營性公墓須經當地政府同意，在土地管理、城鄉建設規劃管理、發改委等部門辦理相關手續后報省級民政部門審批。經營性公墓嚴禁預售、炒賣墓位、傳銷等違規銷售活動。

　　此外，根據不同地區的規定，公益性墓地一般只收取少量管理費，從每年每穴20元到每20年千元不等。原則上要求必須是當地村民購買，但是在北上廣等一線城市的郊區，村民會把公益性墓地出售給城里人，此類墓地，被戲稱為“小產權墓地”。

　　經營性墓地是為城鎮居民提供骨灰或遺體安置實行有償服務的公共墓地，可通過一次性購買獲得其使用權，使用權年限根據墓地要求而定，一般需要每20年繳納一次管理費。人們普遍關注的“經濟適用墓”、“豪華墓地”等都屬經營性墓地。

　　四、經營性公墓項目的收入來源

　　據網絡信息檢索，并未發現相關材料可以佐證經營性公墓項目比較清晰的收入來源，或許通過下面一則消息可管窺一斑。

　　廣州某墓園的業務大廳的價格板上，一塊墓地的價格從幾千元到幾十萬元不等，普遍的價格在幾萬元左右，但這只是墓地的價格，不要以為你購買的墓地價格就全部都是自己的使用面積，購買一個3平方米左右的墓地，實際建墳面積僅在1平方米以內，因為你需要為通道在內的公攤面積支付一大筆錢。

　　在墓地價格以外，購買者還需支付墓碑的價格、20年的管理費用、建墓費、服務費、運輸費以及幾百元的安葬手續費。以一塊15000左右的墓地為例，全部加起來價格要在26000到40000之間。

　　暫且不論經營性公墓項目是否可以采用PPP模式。對于具有使用者付費來源的PPP項目而言，財務測算的基礎是靠譜的建設內容、建設投資和收入來源。目前，經營性公墓收入情況并不透明，因此，要想算清楚經營性公墓的使用者付費部分，并不容易。

　　五、湖南花垣縣獅子頭陵園殯儀館及公墓山PPP項目案例

　　本項目主要建設服務內容包括本項目所需新建場地場館及配套設施等內容的投融資建設、運營服務及維護管理。項目總用地面積約386.47畝(全部為新增用地)，總建筑面積18958平方米，建設總投資12,762.85萬元。具體包括：

　　1、主要建設服務內容

　　墓區建設：墓區為骨灰墓穴安置區和土葬墓穴安置區。骨灰墓安置區規劃墓穴20000個，考慮穴間道、穴間綠地等空間，每穴占地按4平方米考慮，則墓區總占地面積為80000平方米，約合120畝。土葬墓穴安置區規劃墓穴3000個，每穴占地按12平方米考慮，則墓區占地面積為36000平方米，約合54畝。

　　殯儀館建設：占地面積20000平方米，約合30畝。

　　(1)建筑工程，總建筑面積18958平方米。具體包含：辦公服務綜合樓、悼念廳、解剖室、骨灰寄存樓、車庫、火化車間、食堂、招待所等。

　　(2)購置殯殮車間設備(設施)16臺(套)(燃油焚尸爐2臺，冰柜7臺、冰棺8臺)。

　　場地建設：

　　(1)新建區內道路共27750平方米。

　　(2)園區內大小廣場建設，面積約20000平方米。

　　(3)綠化、休閑、游覽等景觀設施建設，共123772平方米，約合185.6畝。其中綠化面積108000平方米。

　　(4)場地建設：新建停車場2000平方米;廣場6000平方米。

　　(5)大門、配套給排水、電力、消防、環保等工程建設。

　　2、PPP合作模式部分

　　(1)花垣縣人民政府授權花垣縣民政局作為本項目實施機構(采購人)，采取公開招標方式依法確定中標社會資本。縣政府授權花垣縣獅子頭陵園建設投資開發有限責任公司(簡稱“獅子頭公司”)為政府出資代表，與中標社會資本成立合資項目管理公司(SPV)，負責代表政府按15:85的比例出資與社會資本組建SPV公司，參與項目公司日常運營管理。

　　(2)特許經營期滿后合資項目管理公司無償將本項目資產移交政府或其指定機構。

　　(3)政府與社會資本合作方投資共同成立的PPP項目公司(SPV)，政府方參股比例15%，社會資本方參股比例為85%。若注冊資金發生變動，雙方出資比例不變。

　　(4)PPP項目公司法人負責該項目的運營，政府負責對該項目實施監管并進行項目評估。

　　(5)采購需求：本項目的投資建設與運營服務管理。

　　(6)合作范圍和模式：在本項目政府規劃范圍內對項目所需新建場地場館及配套設施等內容進行投資建設、運營服務及維護管理。具體合作模式采用建設—運營—移交(BOT)模式。

　　(7)特許經營(運營)期限：30年(其中1年建設期+29年運營期)。

　　(8)項目回報機制：本項目屬準經營性公益類項目，由政府賦予項目公司(SPV)特許經營權，在項目運營期間，有一定的運營補貼(公益殯葬補助)，故本項目回報機制采用使用者付費和公益殯葬補助的方式進行。

　　(9)特許經營項目選定的社會資本(投資人)具備相應資質、在項目建設實施過程中依法能夠自行建設、生產或提供的，可以按照相關法規規定由中選的社會資本方自行承接。

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