清庫過后，PPP路在何方

發布日期：2018-03-12來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 進入2017年下半年以來，PPP行業迎來了大力度的整治。而其中，影響較為重大的，當數11月份財政部辦公廳發布的《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合平臺項目庫管理的通知》（財金〔2017〕92號）。該通知強調了PPP項目的規范化運行，一些不符合規范或不適合使用PPP方式的項目將被退庫清理。92號文同時旨在防止PPP異化為新的融資平臺，表明了財政部堅決遏制隱性債務風險增量的決心。

　　 時隔不久，國務院國有資產監督委員會也發布了《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（國資發財管〔2017〕192號）。眾所周知，央企是PPP市場的主要參與者，192號文則彰顯了國家對央企參與PPP經營風險的防范。審慎評估政府付費類PPP項目、可行性缺口補助PPP項目發債風險”，對政府付費類PPP項目和可行性缺口補助PPP項目可能引發的“變相舉債融資”及“違法違規”進行了風險上的提示。

　　 歷經四年的快速擴張，PPP行業開始面臨著調整。 PPP的監管風暴是否會升級？按照財政部此前的計劃，PPP項目的清理要在2018年3月31日之前完成。三月過后，PPP又將路在何方，這些都是PPP行業的每一個參與者十分關心的問題。接下來，筆者試著從以下兩個角度看待未來的PPP之路。

　　 從92號文的規范PPP項目庫來看：

　　 首先，財政部的PPP項目庫對于項目而言具有重大意義。財政部規定，對未納入PPP綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過預算安排支出責任。如果項目不在庫內，那么相當于項目失去了財政部門的“背書”，金融機構以及其他PPP項目參與者的合作意愿將受到嚴重影響。

　　 PPP 項目雖由各級地方政府發起，但入庫后受財政部和發改委監管，地方政府受中央監督力量的作用。以河南省為例，河南省財政廳官網發布的《關于印發河南省PPP項目庫清理規范工作方案的通知》，不但給出了應清理退出PPP項目庫的整改措施，而且還列出了相關的工作時間表-如自查整改階段（2018年1月5日-2018年2月25日）、復查驗收階段（2018年2月25日-2018年3月20日）。該通知所規定的PPP項目庫清理規范工作方案，是當前PPP監管趨嚴、監管落實力度進一步加強的寫照。目前的清庫整理，總的來看力度較大。根據財政部PPP中心的數據顯示，截止2018年1月，PPP的退庫項目總規模已經超過2萬億，大量的項目被清理出庫。如此大規模的清庫整理，對PPP行業的規模產生了一定的沖擊。

　　 筆者認為，對近期的清庫整理，無需過分恐慌，但也不應對清庫整理后的PPP行業過分期待。

　　 為什么無需恐慌？

　　 首先， 根據興業證券宏觀研究院的數據，在所有的退庫項目中，有79%是處于識別階段的PPP項目，12%處于準備階段，而處于采購階段和執行階段的項目規模占比僅為4%和5%。 需要知道的是，PPP入庫項目的落地率偏低，維持在30%左右；財政部PPP示范項目的落地率較高，達到了80%。對于當前退庫清理的項目，大部分屬于這些落地概率低的PPP項目。而對于那些進展順利的、處于采購階段和執行階段的項目，本次的清理出庫實則影響有限。而退庫的項目呈現出經濟落后的省份占比高和使用者付費項目及可行性缺口補助的項目占比高的特征。 經濟落后省份退庫項目多（例如云南18.7%和內蒙古17.3%） ，可能是因為這些省份的財政約束較大，政府的支出責任亟待控制；使用者付費和可行性缺口補助的項目占比高于政府付費類項目，則從側面驗證了財政部PPP項目庫此次的清庫整理標準：非公共服務領域、無運營、無績效考核機制、社會資本不承擔建設運營風險、拒不公開相關信息的項目將被清理出庫。由此看來，PPP項目的退庫清理，還是緊扣了92號文的精神和近期的PPP監管主題思想：1.不忘初心-回歸到“公共”二字，即提供有質量的“公共”產品與服務；2.防范地方債務風險；3.將PPP從重建設輕運營的錯誤思路中撥正，變為重運營重管理。這是對PPP行業發展的規范和引導，是助力PPP行業的可持續發展，而并非對PPP行業的扼殺。

　　 同時，我們也不能盲目的樂觀，想當然地認為每次的觸底都會帶來反彈?？梢灶A見的是，PPP行業的調整仍將繼續。對于不能盲目樂觀的原因，筆者認為主要有兩個：地方政府對PPP的態度有所轉變和金融機構對PPP項目的態度謹慎。我們都知道，地方政府對PPP及基礎設施建設的態度取決于中央層面的態度。控制地方政府的債務風險、金融去杠桿是近期PPP項目監管政策和融資監管政策頻出的主要原因。這兩項任務在短期內不可能改變。政府對待PPP的態度也從快速擴張時期的支持轉為謹慎。在快速擴張時期，地方政府尤可憑借PPP模式通過融資平臺等方式融資，并將政府的項目支出責任納入一般公共預算支出。而現在，PPP項目支出的上限嚴格按照10%紅線來、支付費用捆綁績效、拒絕明股實債等等，這些新的標準對政府開展PPP項目產生了沖擊。不僅是銀行業，政府也處于調整觀望期。 此外，金融機構對待PPP項目的審慎態度也制約著PPP行業的發展回到繁榮之路。從去年年底開始，多家銀行對PPP項目的放款態度逐漸轉向謹慎。據一些業內人士稱，PPP融資偏緊的狀況至少會持續到財政部PPP項目庫清理完成之后（也就是3月份之后）。眾所周知，PPP項目的執行主要靠貸款資金來撬動，而項目參與方的自有資金只占少數比例。此前銀行放款的項目，絕大多數靠的是政府的剛性兌付信用。目前，政府付費類項目（占總項目的60%以上）受到更為嚴格的督查入庫條件、各類“異化”的PPP項目被整頓、幾近飽和的財政承受、更為收緊的貨幣政策，都使得銀行等金融機構的風控加強、參與度降低。投入PPP項目的信貸資金相信在近期會保持收縮的態勢。

　　 從財政部發布的第四批PPP項目名單來看：

　　 2018年2月份，財政部發布《關于公布第四批政府和社會資本合作示范項目名單的通知》，確定396個項目入選，總投資額7588億元。相較于第三批示范項目的入庫516個和投資額11708億元，我們可以清楚的看到：第四批PPP項目不管是從投資額還是從項目數量上都較第三批都有所下降。

　　 雖然項目數量和投資額都有所下降，但是第四批PPP示范項目讓大家看到了一些新的變化。首先，有兩個細節值得關注：第四批示范項目中，可行性缺口補助類項目數量最多，占比67%，有267個；第四批示范項目中，環保類項目占比達到了30%?？尚行匀笨谘a助類項目具有一定的使用者付費基礎，并且能夠產生穩定的現金流；立足于中長期看，環保類項目具有比較強的運營屬性，在項目的運營期內亦能夠產生穩定的現金流。并且，環保類項目的質量優質，環保也是當前政府在去杠桿之路上的重要課題，筆者相信水污染治理和防治、土壤污染防治以及生態系統的保護等會持續成為PPP行業的優質項目和“美麗中國”的重要組成部分。 因此，從側面可以看出，運營屬性強、能夠產生一定的現金流是第四批PPP示范項目的重要考量，同時也驗證了目前PPP市場發展的趨勢和旋律：具運營屬性、具穩健回報、具較高的質量。

　　 其次，民營資本參與PPP示范項目的程度得到提高。根據財政部PPP中心的數據，在第四批396個示范項目中，民營資本的參與數量為143個，占比達到58%。民營資本一直是PPP行業中弱勢的一方 - 不管是資金、技術，亦或是資源和項目準備。從近期的政策導向來看，民營資本參與PPP項目的扶持度得到提升，而央企等國有資本參與PPP的程度則受到限制。 民營資本的市場屬性強，創新能力和運營能力也更加具有優勢。吸引更多的民營資本參與到PPP項目中，不但能夠為PPP發展注入競爭力和活力，也能夠進一步增加公共產品和服務供給的效率和質量。

　　 從長期來看，這些變化對PPP行業的可持續發展不無裨益。

　　 結束語：

　　 從短期來看，PPP行業頭頂上的達摩克利斯之劍-項目入庫從嚴、地方政府債務嚴控、金融機構的態度審慎仍將繼續出清部分PPP項目、制約行業的景氣。但長期來看，“差”的項目的出清整改和“優”的項目的順利進行、民營企業的參與度提升將為PPP行業的后續發展打開空間。

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