平臺(tái)公司在ppp收緊環(huán)境下的轉(zhuǎn)型機(jī)遇

發(fā)布日期：2017-12-18來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 我國(guó)政府投融資平臺(tái)公司產(chǎn)生于上世紀(jì)80年代末90年代初，為更好實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)營(yíng)城市的功能，國(guó)務(wù)院要求政府投融資體制進(jìn)行改革，即地方政府不再直接負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而是將此類建設(shè)活動(dòng)公司化，由此催生了政府投融資平臺(tái)公司的建立。此后的2002年，以重慶、上海為代表的城市產(chǎn)生了一批政府投融資平臺(tái)公司，并且在解決一些重大項(xiàng)目的融資難題中發(fā)揮了重要的作用，在這種背景下，各個(gè)地方政府紛紛借鑒和效仿來(lái)建立自己的平臺(tái)公司，這樣的背景促使政府投融資平臺(tái)公司迅速崛起。而平臺(tái)公司的真正繁榮始于2008年下半年，在4萬(wàn)億投資的政策出臺(tái)后，政府投融資平臺(tái)公司的數(shù)量出現(xiàn)了劇烈的增加，此后平臺(tái)公司繼續(xù)大力快速發(fā)展，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，金融危機(jī)爆發(fā)后成立了將近5000個(gè)平臺(tái)公司。這樣的繁榮一直持續(xù)到2013年，全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn)全國(guó)政府負(fù)有極重的責(zé)任債務(wù)，國(guó)家意識(shí)到平臺(tái)的債務(wù)具有政府擔(dān)保過多，融資平臺(tái)負(fù)債過高、資金投向不清晰，增加了政府的隱性負(fù)債等風(fēng)險(xiǎn)并給政府帶來(lái)了嚴(yán)重的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，由此出臺(tái)的43號(hào)文等文件的促使平臺(tái)公司進(jìn)行轉(zhuǎn)型。

　　 可以看出，政府投融資平臺(tái)的產(chǎn)生和目前的發(fā)展情況可以分為三個(gè)階段，第一階段是初始發(fā)展階段，平臺(tái)公司承擔(dān)為政府籌資的功能并負(fù)責(zé)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，此時(shí)平臺(tái)公司的債務(wù)由政府歸還或者通過出售政府劃撥的土地進(jìn)行歸還；第二階段是平臺(tái)公司開始轉(zhuǎn)型的階段，在認(rèn)識(shí)到平臺(tái)公司不能僅僅依靠政府劃撥資金進(jìn)行還債后，很多平臺(tái)公司開始尋求更廣的資金來(lái)源，此時(shí)的平臺(tái)公司開始有了除土地收入外的收入例如廣告費(fèi)等，但是面對(duì)巨額的債務(wù)而言其收入來(lái)源仍舊比較匱乏；第三階段是平臺(tái)公司的全面轉(zhuǎn)型階段，此時(shí)平臺(tái)公司積極響應(yīng)國(guó)家政策，努力實(shí)現(xiàn)產(chǎn)融結(jié)合，增強(qiáng)自身的造血功能，增大經(jīng)營(yíng)性收入的來(lái)源以此來(lái)償還其債務(wù)。

　　 地方融資平臺(tái)公司舉債融資主要用于地方安排的保障性安居工程、農(nóng)村民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施等公益性項(xiàng)目建設(shè)，而現(xiàn)在政府投融資平臺(tái)公司正處于全面轉(zhuǎn)型的時(shí)期，努力打造自身的核心業(yè)務(wù)以獲得穩(wěn)定的收入來(lái)源是平臺(tái)公司任務(wù)的重點(diǎn)。

　　 二、PPP的發(fā)展和現(xiàn)狀

　　 (一)PPP簡(jiǎn)介

　　 PPP（Public-Private-Partnership），即政府與社會(huì)資本合作模式，指的是政府與社會(huì)資本通過合作來(lái)提供公共品或服務(wù)的一種方式。廣義的PPP是指公共部門與私營(yíng)部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，具體可分為外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化三類。狹義PPP僅指政府與私營(yíng)部門以合資組建公司的形式展開合作，共享收益，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

　　 我國(guó)推廣的PPP項(xiàng)目運(yùn)作形式包括O&M，MC，BOT，TOT，ROT，BOO等多種類型，可見我國(guó)官方的PPP應(yīng)為廣義PPP。縱觀我國(guó)整個(gè)PPP的發(fā)展歷程，具體分為五個(gè)階段，即1、上世紀(jì)80年代中期到1993年的探索階段；2、1994年到2002年的試點(diǎn)階段；3、2003年到2008年的推廣階段；4、2009年到2012年的反復(fù)階段；5、2013年至今的普及階段。

　　 然而從2013年至今，PPP項(xiàng)目爆發(fā)式增長(zhǎng)使得平臺(tái)公司的債務(wù)繼續(xù)增加，由此產(chǎn)生的一系列問題引發(fā)了各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，數(shù)據(jù)顯示，截至2017年9月底，全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目已有14220個(gè)，投資額17.8萬(wàn)億元，如此高速的增長(zhǎng)使得政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)猛增，具體來(lái)看主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：1、政策落實(shí)不到位：對(duì)于PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任不得超過當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算支出10%的規(guī)定，一些地區(qū)把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)行不力，有的地區(qū)PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任已經(jīng)接近10%的紅線，個(gè)別地方已超過10%；2、混淆概念，監(jiān)管困難：有的地區(qū)混淆了PPP模式與其他建設(shè)模式的概念，將PPP模式簡(jiǎn)單化作為政府的一種投融資手段大力發(fā)展各類建設(shè)項(xiàng)目，盲目發(fā)展使得規(guī)模劇增由此導(dǎo)致PPP的監(jiān)管變得愈加困難；3、民營(yíng)企業(yè)參與程度低，政府變相兜底：據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前的各類PPP項(xiàng)目中，大部分投資來(lái)源于央企，民營(yíng)企業(yè)的參與度很低，PPP的初衷是利用社會(huì)資本來(lái)更好進(jìn)行公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，而社會(huì)資本參與度低下由此導(dǎo)致PPP的實(shí)質(zhì)仍然是政府進(jìn)行債務(wù)償還，并沒有發(fā)揮PPP的是指作用。

　　 （二）與PPP有關(guān)的政策和會(huì)議

　　 2014年9月21日《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）終結(jié)了政府融資平臺(tái)時(shí)代，開啟了一個(gè)PPP時(shí)代。文件的出臺(tái)剝離了平臺(tái)公司的政府融資職能，旨在堵暗道修明渠，推廣使用PPP模式，強(qiáng)調(diào)地方政府要建立量力而行的觀念，有多大能力辦多大事。

　　 2014年11月財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》和12月發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》從項(xiàng)目操作流程、創(chuàng)新金融支持等多層次多角度指導(dǎo)PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)施，標(biāo)志著PPP正從理論走向?qū)嵺`。

　　 2017年4月6日，財(cái)政部等六部門《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)）進(jìn)一步規(guī)范PPP，其中地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，除國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項(xiàng)目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時(shí)，不得以任何方式承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益，不得對(duì)有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。

　　 2017年5月28日，財(cái)政部《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)[2017]87號(hào))中規(guī)定嚴(yán)格按照規(guī)定范圍實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù),將“貨物”、“工程”以及“融資服務(wù)”納入政府購(gòu)買服務(wù)負(fù)面清單；嚴(yán)格規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)預(yù)算管理，明確政府購(gòu)買服務(wù)“先預(yù)算后購(gòu)買”的原則；嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購(gòu)買服務(wù)合同違法違規(guī)融資，地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購(gòu)買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債、向非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資、幫助融資平臺(tái)公司等企業(yè)融資。明確政府購(gòu)買服務(wù)的融資主體是政府購(gòu)買服務(wù)的承接主體，而不是政府。

　　 2017年11月1日，在上海召開的第三屆PPP融資論壇中財(cái)政部金融司司長(zhǎng)王毅提到，將組織開展PPP項(xiàng)目庫(kù)集中清理，對(duì)不具備條件和沒有規(guī)范開展“兩個(gè)論證”的項(xiàng)目，特別是不具備公共產(chǎn)品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不符合條件的以及過度依賴政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目予以剔除。此時(shí)的PPP進(jìn)入理性發(fā)展階段，從重量向重質(zhì)方向發(fā)展。

　　 2017年11月10日財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）進(jìn)一步規(guī)范了PPP項(xiàng)目運(yùn)作，提出嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不適宜采用PPP模式實(shí)施、前期準(zhǔn)備工作不到位、未建立按效付費(fèi)機(jī)制不得入庫(kù)，未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”、不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施、不符合規(guī)范運(yùn)作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保、未按規(guī)定進(jìn)行信息公開等的PPP項(xiàng)目進(jìn)行集中清理。

　　 2017年11月21日國(guó)資委《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP 業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國(guó)資發(fā)財(cái)管[2017]192號(hào)）強(qiáng)調(diào)“實(shí)質(zhì)大于形式”來(lái)加強(qiáng)對(duì)央企PPP的風(fēng)險(xiǎn)管控。分別對(duì)戰(zhàn)略引領(lǐng)、集團(tuán)管控、準(zhǔn)入條件、項(xiàng)目質(zhì)量、規(guī)模控制、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、合作安排、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)進(jìn)行了規(guī)定，其中凈投資上限規(guī)定央企對(duì)PPP項(xiàng)目的凈投資不得超過上年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%，對(duì)于集團(tuán)統(tǒng)一審批PPP業(yè)務(wù)，資產(chǎn)負(fù)債率高于85%的子公司不得開展PPP業(yè)務(wù)。

　　 可以看出，各類政策對(duì)PPP的管控逐步變緊，由開始的大力支持到近來(lái)的各種準(zhǔn)入條件的設(shè)立、風(fēng)險(xiǎn)管控的加強(qiáng)和集中清理的實(shí)施，PPP正在不斷收緊。

　　 三、PPP與平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型

　　 從歷史進(jìn)程來(lái)看，2014年以來(lái)出臺(tái)的43號(hào)、88號(hào)、50號(hào)以及87號(hào)文不斷強(qiáng)化對(duì)地方債務(wù)管理的力度，明確規(guī)定理論上新發(fā)的城投債不再屬于政府債務(wù)，各類文件都規(guī)范了平臺(tái)公司的融資方式，加強(qiáng)各類債務(wù)的管理以收緊平臺(tái)公司的各類融資。而近年來(lái)，由于PPP擁有巨大的優(yōu)勢(shì)，隨著國(guó)內(nèi)投融資體制改革的不斷深入，越來(lái)越多的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項(xiàng)目，并且經(jīng)過四年的蓬勃發(fā)展，截至2017年9月底，全國(guó)PPP入庫(kù)項(xiàng)目合計(jì)14220個(gè)，累計(jì)投資額達(dá)17.8萬(wàn)億元。可以說(shuō)，我國(guó)已成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場(chǎng)。但在快速發(fā)展過程中，一些地方濫用PPP模式、甚至借PPP模式變相融資等不規(guī)范操作的問題日益凸顯，加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。今年11月16日開始后的十天內(nèi)，財(cái)政部規(guī)范PPP項(xiàng)目庫(kù)管理的92號(hào)文、一行三會(huì)的資管新規(guī)以及國(guó)資委加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的192號(hào)文，分別從項(xiàng)目庫(kù)管理、融資行為和央企操作等不同角度，規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，加強(qiáng)PPP領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)管控，從地方政府和央企角度強(qiáng)調(diào)防范PPP異化為地方政府新的融資平臺(tái)和防止推高央企的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，一方面要清理項(xiàng)目庫(kù)中地方政府違規(guī)舉債擔(dān)保以及不規(guī)范運(yùn)作項(xiàng)目，一方面要央企做好事前經(jīng)濟(jì)性評(píng)估和嚴(yán)格規(guī)模控制。

　　 雖然近年來(lái)PPP正在快速發(fā)展，但從實(shí)踐來(lái)看，PPP項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型仍然存在一些阻礙，具體來(lái)看體現(xiàn)在：

　　 1、PPP項(xiàng)目形成的的資產(chǎn)和收入未能改善平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)

　　 雖然PPP項(xiàng)目促進(jìn)了平臺(tái)公司的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化，通過專業(yè)化運(yùn)營(yíng)能夠有效降低各種開發(fā)成本并提高收益率，但是實(shí)際操作中，有的項(xiàng)目社會(huì)資本占有過高的比重，導(dǎo)致平臺(tái)公司并不能獲得可觀的收入，而項(xiàng)目的資產(chǎn)也不能并入平臺(tái)公司的報(bào)表一起核算，在項(xiàng)目完成后，平臺(tái)公司可能只能獲得很少的分紅收入。這對(duì)平臺(tái)公司大力發(fā)展自身經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)提高造血功能產(chǎn)生了極大的阻礙，導(dǎo)致平臺(tái)公司投入很多但是收效甚微，可以說(shuō)是得不償失。

　　 2、社會(huì)資本參與過少，政府資本仍占大頭

　　 雖然有的項(xiàng)目社會(huì)資本占有極高的比重，但是對(duì)于很大一部分項(xiàng)目而言，社會(huì)資本的參與度很低。一方面來(lái)看，由于PPP項(xiàng)目期限長(zhǎng)，而在項(xiàng)目實(shí)施過程中可能面臨政府換屆導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的后續(xù)付費(fèi)困難、執(zhí)行困難等問題，此外由于PPP投向的是公益性或半公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，給社會(huì)資本帶來(lái)的收益并不豐厚因此吸引力也不夠，導(dǎo)致社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目望而卻步，另一方面，有的PPP項(xiàng)目的招標(biāo)要求太高導(dǎo)致一些規(guī)模較小的社會(huì)資本雖想?yún)⑴c但是卻受限于項(xiàng)目的高門檻要求，由此導(dǎo)致實(shí)踐中PPP項(xiàng)目占大頭的仍是政府資本，這與利用公私合營(yíng)的形式撬動(dòng)巨量社會(huì)資本，以幫助平臺(tái)公司獲得更多資金來(lái)源從而順利轉(zhuǎn)型的初衷大相徑庭。由于社會(huì)資本對(duì)投資PPP的熱度并不高，融資平臺(tái)向社會(huì)資本不論是負(fù)債融資還是資產(chǎn)證券化融資都不會(huì)有效募集到可觀的資金，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目中大多數(shù)還是政府投入，對(duì)平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型并無(wú)利處。

　　 四、平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型機(jī)構(gòu)

　　 1、完善公司治理結(jié)構(gòu)。

　　 PPP項(xiàng)目的管控不斷收緊，平臺(tái)公司自身的治理結(jié)構(gòu)也應(yīng)做出相應(yīng)調(diào)整。平臺(tái)公司應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律和各類文件的要求，健全自身的法人治理結(jié)構(gòu)，并根據(jù)需要設(shè)立專門的部門，引進(jìn)專業(yè)化的管理人員，以符合PPP業(yè)務(wù)的不斷收緊而對(duì)投融資平臺(tái)公司做出有效的決策、管理的要求。

　　 2、合理轉(zhuǎn)移債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)。

　　 目前的PPP項(xiàng)目資本結(jié)構(gòu)中，仍是政府資本占多數(shù)，如真正開展PPP項(xiàng)目，平臺(tái)公司應(yīng)注意在參與PPP項(xiàng)目時(shí)不要承擔(dān)過重的償債任務(wù)，結(jié)合具體政策有效利用PPP項(xiàng)目的特性，注重撬動(dòng)巨量社會(huì)資本，幫助平臺(tái)公司獲得更多資金來(lái)源，從而合理轉(zhuǎn)移債務(wù)負(fù)擔(dān)，做到真正的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。　

　　 3、選擇并設(shè)計(jì)適宜的項(xiàng)目

　　 由于目前在項(xiàng)目實(shí)施中，民營(yíng)資本占比很少，因此需要在PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)考慮整體給社會(huì)資本投資者帶來(lái)的回報(bào)，使其達(dá)到足夠的吸引力。此外可以以招投標(biāo)的方式進(jìn)行采購(gòu)，目前PPP項(xiàng)目可以適用政府采購(gòu)法規(guī)定的各種采購(gòu)方式，如招投標(biāo)采購(gòu)、磋商性采購(gòu)等等，但采用招投標(biāo)的方式可充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，有利于平臺(tái)公司進(jìn)一步降低成本，尋找合適的合作伙伴。

　　 4、合理規(guī)劃業(yè)務(wù)

　　 地方政府融資平臺(tái)公司不能作為政府方或資本方參與PPP項(xiàng)目，但是剝離政府性債務(wù)、并承諾不再承擔(dān)融資平臺(tái)職能的本地融資平臺(tái)公司，是參與PPP項(xiàng)目有利的競(jìng)爭(zhēng)者。有的平臺(tái)公司可以考慮退出平臺(tái)，以更好參與市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，從而實(shí)現(xiàn)順利轉(zhuǎn)型。

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