一個標(biāo)桿——池州污水處理及市政排水PPP項目案例解析

發(fā)布日期：2016-08-09來源：PPP知乎編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/宋雅琴

　　本文系作者為PPP知乎獨家供稿，轉(zhuǎn)載請聯(lián)系【ppp知乎微信公眾號】 

　　引言：

　　2014 年12月29日,池州市污水處理及市政排水設(shè)施購買服務(wù)項目由社會資本深圳市水務(wù)(集團(tuán))有限公司與池州市住建委簽約，該項目被列入財政部第一批PPP示范項目，也成功遴選為全國七個PPP經(jīng)典案例之一，被業(yè)界譽為“池州模式”。但近日，某公眾號發(fā)文質(zhì)疑“池州模式是經(jīng)典案例還是偽PPP”，認(rèn)為“池州模式”混同了政府特許經(jīng)營和政府購買服務(wù)的區(qū)別，混同了經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目不同的投資機制，與相關(guān)立法的初衷背道而馳。該文在業(yè)界引發(fā)熱議，多位專家也在PPP者也社區(qū)的討論中表達(dá)了不同的觀點。今天起，PPP知乎將陸續(xù)獨家首發(fā)該項目的深度剖析，讓我們來聽聽該項目咨詢機構(gòu)的聲音。

　　自 2014年我國開始大力推廣基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP模式以來，PPP在緩解政府債務(wù)壓力、鼓勵社會資本參與公共產(chǎn)品投資建設(shè)運營、提升政府治理水平方面發(fā)揮了重要作用。在實踐中，各方一直關(guān)注一個核心的問題：到底什么樣的項目才是PPP項目。這也是財政部第一批和第二批示范項目實施過程中遇到的一個基礎(chǔ)問題。當(dāng)前，財政部第三批PPP示范項目正在緊鑼密鼓的征集評審過程中，財政部門對示范項目提出了更加明確和嚴(yán)格的合規(guī)性要求，以防止偽PPP濫竽充數(shù)，這無疑向PPP的各方參與者指明了方向。值此時機，回顧財政部第一批示范項目中首個落地項目——池州污水處理及市政排水PPP項目，透徹分析“池州模式”的PPP本質(zhì)特征和實現(xiàn)的效果，對于新上馬的PPP項目具有重要的借鑒意義。

　　項目概況

　　池州項目是國內(nèi)首個由財政部和住建部共同推出的示范項目。在該項目中，政府與社會資本合資組建項目公司;政府將已經(jīng)建成的兩個污水處理廠、排水設(shè)施轉(zhuǎn)讓給項目公司，同時向項目公司授予特許經(jīng)營權(quán)，由項目公司在特許期內(nèi)投資和建設(shè)規(guī)劃中的污水處理廠及排水設(shè)施，并負(fù)責(zé)對存量和增量廠網(wǎng)設(shè)施運營、維護(hù)和更新;政府根據(jù)項目公司的績效情況支付服務(wù)費;項目公司在特許期結(jié)束后將上述設(shè)施完好、無償?shù)囊平唤o政府。

　　池州項目之所以能夠被業(yè)內(nèi)稱為“池州模式”，有兩個方面的原因。一方面，該項目具備PPP的基本特征——屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、項目運作流程規(guī)范、以競爭的方式選擇社會資本、真正實現(xiàn)項目融資、運營特征明顯;另一方面，該項目從多個角度實現(xiàn)了本輪PPP的核心要義——支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度、提升國家治理水平。本文主要就池州項目的PPP特征展開詳細(xì)論述。

　　項目特征

　　本輪PPP推廣兩年多以來，監(jiān)管部門對于PPP 的基本特征的界定已經(jīng)越來越明晰，池州項目基本滿足了PPP的所有特征，概括而言包括以下幾點：

　　1. 主體合規(guī)

　　政府方應(yīng)為縣級以上政府或其指定的職能部門或事業(yè)單位，國有企業(yè)和融資平臺不得作為實施機構(gòu);社會資本方應(yīng)與政府的融資功能脫鉤，未剝離政府性債務(wù)以及未承諾不再承擔(dān)融資平臺職能的本地融資平臺公司不能作為社會資本方。在池州項目中，由市政府授權(quán)市住建委作為實施機構(gòu)，承擔(dān)PPP項目的前期識別、準(zhǔn)備、采購以及后期的履約監(jiān)管職能，而參與競爭的社會資本不是當(dāng)?shù)卣南聦贆C構(gòu)或融資平臺，最后中選的深圳水務(wù)集團(tuán)是國內(nèi)PPP項目中典型的社會資本方。

　　2. 經(jīng)營領(lǐng)域合規(guī)

　　PPP 項目應(yīng)具有公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，既不是必須由政府提供的核心公共服務(wù)，也不是商業(yè)領(lǐng)域依靠純市場力量能夠提供的產(chǎn)品或服務(wù)。池州污水處理和排水項目涉及的領(lǐng)域是典型的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，因其具有壟斷性、外部性而屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，屬于政府有責(zé)任提供的公共服務(wù)，同時又不屬于不適宜市場力量參與的核心公共服務(wù)，因而適合引入社會資本以PPP的方式來運作。英國等發(fā)達(dá)國家的PPP項目多數(shù)屬于非經(jīng)營性資產(chǎn)，池州項目涵蓋排水設(shè)施符合國際慣例。

　　3. 運作過程合規(guī)

　　PPP 項目的運作應(yīng)該依法合規(guī)，應(yīng)確保財政有充分的支付能力，并在遴選社會資本的過程中引入充分的市場競爭。盡管在項目運作期間，財政部有關(guān)PPP的物有所值評價和財政承受能力論證的相關(guān)規(guī)定尚未出臺，但池州項目在前期仍然圍繞財政付費支出與項目的收支情況，對項目的財政支付能力進(jìn)行了論證，在相關(guān)政策文件出臺后，財政部門對項目的財政承受能力、物有所值情況進(jìn)行了補充驗證分析。特別值得一提的是，池州項目在引入市場的力量實現(xiàn)社會資本之間的充分競爭方面盡了最大的努力，在選擇社會資本的層面做到了真正的公開、公平、公正的競爭，項目采用邀請招標(biāo)的方式向安徽省PPP項目推薦企業(yè)名單中的全部九家水務(wù)企業(yè)發(fā)出邀請函，最終吸引到了深圳水務(wù)集團(tuán)、北京排水集團(tuán)、首創(chuàng)股份和國禎環(huán)保四大巨頭參與投標(biāo)，項目花落深圳水務(wù)集團(tuán)。充分競爭既驗證了項目的必要性和合作方案的可行性，又通過市場競爭機制形成合理的價格，有效提升了基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率，并給予融資方充分的信心。

　　4. 踐行全生命周期理念

　　建立項目全生命周期內(nèi)的激勵機制，優(yōu)化投資、建設(shè)、運營之間的關(guān)系，是PPP的初衷之一。為此，項目應(yīng)具有顯著的運營特征，具有較長的合作期限，并通過合理確定項目的邊界和風(fēng)險分擔(dān)的機制，激勵社會資本始終站在項目全生命周期的角度做出決策。池州項目在廠網(wǎng)一體化的模式之下，充分考慮到了項目全生命周期的內(nèi)在激勵機制：一是將建設(shè)與運營結(jié)合，通過約定運營階段明確的考核指標(biāo)促使社會資本在設(shè)計和建設(shè)階段就充分考慮到運營期的管理成本和維護(hù)成本;二是將運營與移交結(jié)合，提前約定移交階段的設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)會促使社會資本在運營期間確保廠網(wǎng)設(shè)施的質(zhì)量;三是將管網(wǎng)與污水處理廠的運營結(jié)合，督促社會資本對管網(wǎng)進(jìn)行日常養(yǎng)護(hù)、維修和更新，履行普查、清淤和搶修的責(zé)任，以確保管網(wǎng)的正常運轉(zhuǎn)，從而確保污水處理廠的進(jìn)水水質(zhì)和污水處理量達(dá)到合同要求。

　　5. 交易結(jié)構(gòu)合規(guī)

　　交易結(jié)構(gòu)合規(guī)要求PPP項目不能通過政府擔(dān)?；蛘呙鞴蓪崅⒐潭ɑ貓?、回購等變相擔(dān)保將項目的債務(wù)和風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到政府的頭上。

　　本輪PPP推廣要解決的一個核心問題就是在保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的同時緩解地方政府的債務(wù)壓力，對此，PPP操作流程要求PPP項目必須通過財政承受能力論證，確保政府有能力支付未來的政府付費，以此作為項目融資的基礎(chǔ)，而不是重復(fù)以往平臺融資以政府信用為擔(dān)保、增加政府或有債務(wù)的老路子。在這種情況下，項目公司融資成本的高低將直接影響政府付費的水平。

　　池州項目作為第一個落地的示范項目，嚴(yán)格遵守這一原則。在資本結(jié)構(gòu)方面，項目注冊資本金2.17億元，由深圳水務(wù)和池州水業(yè)投資公司按照80%和20%的比例出資;項目以收益權(quán)為質(zhì)押，以競爭性的方式選擇國開行為主辦行的銀團(tuán)提供的4.99億元融資，按基準(zhǔn)利率下浮10%，期限15年。池州項目依靠收益權(quán)質(zhì)押，不存在任何明股實債、回購或政府擔(dān)保，實現(xiàn)了真正的項目融資，有效的控制了融資成本，而且根據(jù)PPP協(xié)議，由于利率優(yōu)惠是在政府的協(xié)助下申請到的，所產(chǎn)生的利息差收益歸政府，直接抵扣政府給項目公司的付費。此外，池州項目也嚴(yán)格避免了固定回報。政府對社會資本的付費是嚴(yán)格按照績效考核的結(jié)果，一旦項目公司的考核得分低于及格線，政府將向項目公司處以違約金。

　　結(jié)語

　　池州項目落地兩年多以來，項目公司依照合約履行自己的職責(zé)，在廠網(wǎng)一體化運營方面取得了實效。項目公司制定了運營和管理方案，簽訂了地理信息系統(tǒng)合同，購買了管網(wǎng)檢修車、管道檢測潛望鏡等排水維護(hù)設(shè)備，建立了完整的防汛排澇應(yīng)急機制，并在汛期得到實踐檢驗。由此，根據(jù)項目的實際情況，將非經(jīng)營性的管網(wǎng)部分與準(zhǔn)經(jīng)營性的污水處理廠進(jìn)行有機整合，從而實現(xiàn)了全生命周期內(nèi)的資金、技術(shù)、運營、風(fēng)險和責(zé)任的合理優(yōu)化。在2014年以來的新PPP時代，非經(jīng)營性項目廣泛采用PPP模式，對于提升項目效率、促進(jìn)行業(yè)改革、提升政府能力、完善政府治理起到了積極的作用。

　　我們認(rèn)為，池州模式和經(jīng)驗的擴散對于大量正在實施的或?qū)⒁獙嵤┑腜PP項目具有良好的借鑒作用。我們也期待，隨著PPP的不斷深入推進(jìn)，能夠涌現(xiàn)出更多的示范性項目為我國PPP模式的豐富作出貢獻(xiàn)。

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