中國城市基礎設施建設的四種模式

　　自改革開放以來，我國國民經濟持續健康發展，城市化、工業化進程不斷加快。特別是進入21世紀以來，各地政府在推動經濟發展，加快城市化建設，改善民生等方面開展了大量工作，城市建設日新月異，人民生活水平顯著提高。

　　就城市基礎設施建設來說，按照投資建設的主體，可以分為四種模式：

　　第一種模式，“政府投資、企業承包”模式?；A設施項目由政府或者政府的投資機構(以下簡稱“政府”)投資，建筑企業通過市場競爭，參與項目施工。

　　第二種模式，“政府投資、企業帶資承包”模式。項目由政府投資，但由于資金不足或存在缺口，要求參與建設的企業帶資承包，或者說是墊資承包。從上個世紀90年代到2006年之前，這種模式比較盛行，導致了“業主欠企業、企業欠分包、分包欠民工”的惡性循環，以至于出現了“總理為民工討薪”的現象。從2006年國家出臺《關于嚴禁政府投資項目使用帶資承包方式進行建設的通知》后，這種情況得到了遏制，但變相的帶資承包在一定區域、一定程度上仍然存在。

　　第三種模式，“企業投資建設”模式。項目由政府規劃、立項，由企業采取BT、BOT等方式建設。目前，很多地方、很多企業都做了積極的嘗試。中國水電集團投資建設的福建武夷山至邵武高速公路、四川邛崍至雅安名山高速公路、四川成都至簡陽快速路，也都屬于這種模式。

　　需要注意的是，很多人對BT模式有著不同的看法。主要原因在于，一些地方把BT模式異化成“帶資承包”模式。因此，在2006年出臺的《嚴禁帶資承包的通知》中，沒有將BT模式明確地從帶資承包方式中剝離出來。事實上，BT模式與“帶資承包”模式有著本質的區別。首先是項目投資主體不同。帶資承包模式的投資建設主體是政府，項目由政府投資，由政府對項目整體負責，企業參與項目建設;BT模式的投資建設主體是企業，項目由企業投資，由企業建設，由企業對項目整體負責，政府按照合同約定向企業回購項目。其次是適用法律不同。帶資承包模式適用于《招投標法》，嚴格意義上的BT模式應該適用于《政府采購法》。再次是企業投入資金的性質和償還方式不同。在帶資承包模式中，企業投入的資金屬于類似于“融資”或“墊資”性質，資金按照工程款支付方式償還;在BT項目模式中，企業投入的資金屬于投資性質，嚴格意義上的BT模式，資金償還應該有相應的擔保和保證，經過同級人大批準，列入政府年度財政預算。

　　第四種模式，“城市綜合基礎設施建設”模式。由政府主導或推動，由企業推動或主導的城市綜合基礎設施建設。這一 模式的具體內涵我在第二部分進行闡述。中國水電集團投資建設的天津武清BT項目，可以說就屬于這種模式。這種模式在國內才剛剛起步，還沒有嚴格的定義和成熟的經驗。我們發起召開這次研討會，也就是希望能夠為此做出一些貢獻。

　　綜上所述，“政府投資、企業承包”、“政府投資、企業帶資承包”兩種模式，投資主體都是政府，主要區別在于企業是否提供融資方面的服務;而“企業投資建設”和“城市綜合基礎設施建設”兩種模式，投資主體都是企業，區別在于“企業投資建設模式”是以政府為主導，企業按照政府確定的規劃、設計來投資建設，“城市綜合基礎設施建設模式”是由政府推動，以企業為主導。

　　這四種模式構成了當前國內城市基礎設施建設的四種基本形式。除了帶資承包模式在政府投資項目領域被法律所禁止外，這四種模式在今天都同時存在。

　　城市綜合基礎設施建設模式三個課題

　　第一個課題：什么是城市綜合基礎設施建設模式。完全意義上的城市綜合基礎設施建設模式，包括五方面的業務。第一項業務，是以政府為主導、企業參與投資建設的BT業務;第二項業務，是在第一項業務的基礎上，將服務內容向后延伸一步，把土地整理后的出讓收益與企業的收益掛鉤，即：一級土地整理業務;第三項業務，是將服務內容繼續向后延伸，企業參與二級土地開發，即：房地產開發;第四項業務，是將服務內容進一步向后延伸，企業參與整個區域的土地和商業開發、城市運營、物業管理。要做好這四項業務，就需要企業與政府一起，關注城市區域的產業布局、功能定位、規劃設計，關注區域的差異化定位，關注區域的招商引資，關注入駐企業為區域帶來長遠收益(例如：稅收、工作崗位等)，只有這樣，才能最大程度地提升城市區域的整體價值，才能實現區域的和諧、持續、發展。這樣，也就產生了第五項業務，即：城市區域的綜合規劃和設計。

　　如果從時間順序、邏輯順序上看，第五項目業務，即：城市區域的綜合規劃和設計業務，應該是企業參與城市綜合基礎設施建設的第一項業務，這就是說，企業應該從城市區域總體規劃的源頭介于城市區域的綜合基礎設施建設。

　　目前，在國際上已經出現了集辦公樓、住宅、零售商業、酒店、文化休閑等位一體的整體城市規劃，例如美國Gale公司和韓國POSCO工程建設公司攜手開發的Songdo新城。Songdo新城位于韓國仁川濱水區，距離漢城40英里，占用了1500公頃的填海土地。在1億平方英尺的項目總體方案中，包括商用寫字樓、住宅、零售店、酒店、市政和文化設施。在國內，天津新加坡生態城等也屬于這類項目。

　　第二個課題：城市綜合基礎設施建設模式對政府、企業意味著什么。目前，中國的城市基礎設施建設呈現出三個新的趨勢。趨勢一：城市化“聚焦”效應逐步凸現。根據麥肯錫公司研究，到2015年，全國22個城市圈的GDP將占全國總額的90%以上，建筑、基建投資相應集中。趨勢二：巨型城市加快涌現。到2025年，中國將形成8~10個巨型城市，這將對規劃、開發和運營管理提出了更高要求。趨勢三：政府傳統運作模式發生轉變。政府對資金、整體規劃土地用途、增大財政稅收、長期可持續發展等提出的新要求，在進行城區綜合建設開發的過程中，政府的多樣化、多組合的資源需求。因此，無論對于政府，還是對于企業，城市綜合基礎設施建設模式都具有十分重要的意義和價值。

　　對于政府而言：一是有利于緩解地方財政壓力，加快地方基礎設施建設，迅速提升地方政府的政績;二是有利于改善投資環境，加快區域產業布局調整;三是有利于提升區域優勢，推動區域經濟發展;四是有利于改善民生，創造更多的就業機會;五是由于這類項目時間長、規模大、投資多，涉及到方方面面，與國有企業特別是中央企業合作，政府放心。

　　對于企業而言：一是以投資拉動主營業務，有利于進一步擴大業務規模;二是有利于提升企業在城市基礎設施業務領域的市場競爭力;三是有利于獲得較理想的投資收益，并且進入高利潤的業務領域和產業環節，包括土地整理開發、資金運作、房地產開發、甚至是規劃設計等;四是有利于企業在高平臺上加強與政府的合作，提升企業的綜合市場能力和影響力。

　　我認為，從宏觀和發展層面說，城市綜合基礎設施建設模式最大的價值在于：建立起政府與企業的之間實現雙贏合作關系的最好載體和最好方式。這種模式為政府和企業帶來將是“乘積效應”，而不是“加法效應”。

　　目前，我國的城鎮化進程和擴大內需的政策，為城市綜合基礎設施建設提供了巨大的空間。這就要求政府要眼光長遠，要讓別人賺錢，讓自己發展;同時，要求企業要更加關注政府需求，為政府更好地提供服務，推動企業從傳統意義上的承包商、開發商向城市建設商、城市建設運營商的轉變。因此，隨著這種模式的實踐與深化，勢必會帶來城市基礎設施建設和企業發展的變革，這是不以人的意志為轉移的，我們應該做好充分的準備，迎接新的機遇與挑戰。

　　第三個課題：城市綜合基礎設施建設模式對政府、企業有哪些要求。城市綜合基礎設施建設模式，從理論上聽起來很好，但是在實際運作過程中會有很多的困難和問題。除了認識和理念需要得到各方的認可以外，我認為需要搭建好三個平臺。

　　第一個平臺，搭建政府與企業雙贏合作的平臺。要充分體現中央企業的經濟責任和社會責任，發揮和體現中央企業的綜合能力，想政府所想，創新思維，給政府提供所需要的解決方案，打造政府與企業的雙贏模式。

　　第二個平臺，搭建社會多方合作共贏平臺。要充分用好中央企業良好的聲譽和優質品牌，以項目為載體，以效益為紐帶，用多種方式吸引、尋求合作伙伴，如金融機構、開發企業、規劃設計、商業運營等等，共同提升項目品質和價值。

　　第三個平臺，搭建企業資源整合平臺。這種模式的項目，對資源的要求很高，需要企業整合內外部的優勢資源和專業資源，包括：城市規劃、勘察、設計、咨詢、投資、開發、建設、采購、運營等方方面面的資源。目前，很多企業的資源都分散在企業內的各個層面上，要打造這種一體化的綜合服務能力，需要企業從組織架構、管理模式、職權分配、資源配置、運營方式、考核機制等方面進行創新，需要企業既要整合內部資源，發揮各個業務單元的協同效應，又要整合外部專業化資源，為項目提供專業化的支持和服務，從而實現“項目效益最大化、區域土地價值最大化、企業整體利益最大化”三個目標。

　　目前，城市綜合基礎設施建設模式在我國還處于起步階段，還有很多的問題需要研究和探討。僅就模式的名稱來說，是叫“城市綜合基礎設施建設模式”，還是叫“城市綜合建設模式”，或是叫“城市綜合建設運營模式”?就需要繼續探討。這對于創新建筑企業業務模式，對于建立企業與地方政府合作共贏模式，對于從更廣度、更深度地推動城市綜合基礎設施建設，乃至于推動中國城市化進程，具有積極意義。