深化農村改革方案松綁宅基地使用權

發(fā)布日期：2015-11-04來源：網(wǎng)絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 11月2日，中辦、國辦印發(fā)了《深化農村改革綜合性實施方案》（下稱《方案》），深化農村改革的頂層設計正式出臺。《方案》明確了農村改革的總體框架，涉及農村集體產權制度、農業(yè)經營制度、農業(yè)支持保護制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制和農村社會治理制度等5大領域。 在農村土地制度改革方面，《方案》明確，有存量的集體經營性建設用地，可與國有建設用地享有同等權利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股。

　　 早 在2013年的中共十八屆三中全會上，就提出了“允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”的制度設計，隨后在全 國展開試點。2015年9月8日，國務院授權的改革試點縣之一湖州德清，以公開招拍掛的方式，成功出讓一塊面積為20畝的村級集體經營性建設用地，售價高 達每畝57.5萬元。這是全國首宗集體建設用地入市。

　　 在宅基地制度改革方面，《方案》提出，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，在明確界定農民住房財產權的基礎上，探索住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。

　　 探 索宅基地的有償使用制度和自愿有償退出機制，相當于在十八屆三中全會賦予農民住房財產權抵押、擔保、轉讓權能的基礎上又進了一步。此前，僅賦予農民將住房 財產權抵押、擔保和轉讓曾引發(fā)爭議，由此帶來了房、地權能不統(tǒng)一的問題。一些專家曾試圖在抵押、流轉時，從技術上將宅基地的使用權和農房所有權切割，但根 據(jù)《物權法》、《擔保法》等法律規(guī)定，“地隨房走”是基本原則。

　　 宅基地的抵押和轉讓則在2015年8月啟動的試點中放行。試點的指導意見明確，農民住房財產權設立抵押的，須將宅基地使用權與住房所有權一并抵押。

　　 集 體經營性建設用地入市，被認為是盤活農村“沉睡”資產的重要舉措，有學者指出，集體建設用地入市將有利于“資產收益扶持”的扶貧新舉措。中共十八屆五中全 會的公報中提出，探索對貧困人口實行資產收益扶持制度，中國人民大學可持續(xù)發(fā)展高等研究院副院長汪三貴曾向財新記者表示，土地經營權確權入股是開展資產收 益扶貧的一種重要方式。

　　 同樣，宅基地的抵押和轉讓制度一旦建立，農民也可以以個人資產入股，并取得其收益。汪三貴說，喪失勞動力的農民等自主創(chuàng)收能力受限制的貧困人口，就可以用這種方式來獲得收益。

　　 玉米臨時收儲政策將改革

　　 《方案》還明確，將改革、完善玉米臨時收儲政策，按“貼近市場和保障農民合理收益”的原則確定收儲價格，降低儲備成本，提高儲備效率。

　　 9月17日，國家發(fā)改委、國家糧食局、財政部、中國農業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合發(fā)出通知，宣布今年國家將繼續(xù)在東北三省和內蒙古自治區(qū)實施玉米臨時收儲政策。今年臨時收儲的價格為1元/斤，相較去年每斤下調0.17元，也是2008年推出玉米臨時收儲政策后，首次下調收儲價格。

　　 據(jù)新華社報道，國家糧食局稱，價格下調“主要是綜合考慮國內外市場供求和價格情況，統(tǒng)籌兼顧各方面利益，將臨儲價格水平盡量貼近市場，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，引導糧食價格回歸市場”。

　　 有關玉米臨時收儲等“托市收購”政策的爭議由來已久。有政策觀察者認為，這不僅使糧食儲備的調節(jié)過度政策化，還會導致市場價格信號的錯亂。例如，玉米雖已大量過剩，但由于有政府保證托市收購的機制，使農民仍在增產玉米。

　　 過剩的玉米帶來了不斷擴大的糧食倉儲需求。2013/2014年度，政府共收購臨儲玉米達6919萬噸，但最終拍賣的總成交率僅約四分之一。而2014/2015年度，國家又新收購了8328.76萬噸玉米，比上一年還要多得多。

　　 如 此大的庫存讓黑龍江等糧食大省十分頭疼。除了建倉收納的建設成本外，各級財政還要為落實糧食臨時儲備任務，支付收購、保管費、利息等支出。據(jù)黑龍江省發(fā)改 委測算，國家每庫存一噸玉米，就需要支付補貼費用275元（含收購費50元、保管費86元、監(jiān)管費6元、利息補貼133元），此外還有運費、移庫補貼等開 支。

　　 對于玉米臨儲收購是否退出的問題，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文曾在8月份向財新記者表示，“還沒有定，仍在研究”。

　　 國務院發(fā)展研究中心學術委員會秘書長程國強當時則表示，“對臨時收儲，我個人主張應該盡快退出，這個玩不下去了。”他主張，將所有的臨時收儲政策退出，然后考慮實施目標價格補貼的“升級版”—即把目前補貼某種具體農產品的作法，改為補貼非特定產品；使所有生產者不論在地上種什么，所獲得的補貼都是一樣的。

　　程國強建議，若采取“升級版”的目標價格補貼，則可不再以價格為補貼的觸發(fā)水平，只針對種植面積進行補貼，也就是以單位面積補貼作為測算基準，補償一定比例的種植平均物化成本。補貼只針對法定承包地，并補給實際種植者，如此還可以和現(xiàn)有的直接補貼相銜接。

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