從宏觀視角看規(guī)范的PPP應(yīng)具有的核心特征——兼論如何辨別真?zhèn)蜳PP

發(fā)布日期：2018-05-07來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 自2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)區(qū)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和運(yùn)營”以來的四五年里，政府和社會(huì)資本合作（PPP）在中國掀起一浪接一浪的熱潮，在項(xiàng)目數(shù)量和投資總額上不斷爆出新的奇跡。在肯定PPP為中國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮重要作用的同時(shí)，我們也逐漸認(rèn)識(shí)到，運(yùn)動(dòng)式搞PPP的做法帶來了一系列新的問題，如重建設(shè)輕運(yùn)營、固化政府支出責(zé)任、增加隱性政府債務(wù)等，這已然偏離國家推廣PPP的初衷。　

　　 2017年下半年以來，國家出臺(tái)了一系列監(jiān)管措施規(guī)范和整頓PPP發(fā)展中的亂象，較為典型文件及規(guī)定的如下：

　　 《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》 (財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào))是深度整頓政府不合規(guī)融資行為和政府產(chǎn)業(yè)基金的重磅財(cái)政管理政策，其中規(guī)定，“地方政府應(yīng)當(dāng)規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）…地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項(xiàng)目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時(shí)，不得以任何方式承諾回購社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益，不得對(duì)有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。”

　　 《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)），要求“各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)認(rèn)真落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)及政策要求，對(duì)新申請(qǐng)納入項(xiàng)目管理庫的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，優(yōu)先支持存量項(xiàng)目，審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，確保入庫項(xiàng)目質(zhì)量。存在下列情形之一的項(xiàng)目，不得入庫：（1）不適宜采用PPP模式實(shí)施。包括不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的；僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容的；其他不適宜采用PPP模式實(shí)施的情形。（2）前期準(zhǔn)備工作不到位。包括新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)的；涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)的；未通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的。（3）未建立按效付費(fèi)機(jī)制。包括通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的；項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。”該文件同時(shí)明確了應(yīng)予退庫的五類項(xiàng)目。

　　 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)辦金〔2018〕54號(hào)），對(duì)核查存在問題的173個(gè)項(xiàng)目分類進(jìn)行了處置，分別采取了調(diào)出示范項(xiàng)目名單并清退出項(xiàng)目庫、調(diào)出示范項(xiàng)目名單但保留在項(xiàng)目庫、督促整改等措施，并提出“加強(qiáng)項(xiàng)目管理、強(qiáng)化信息公開、建立長效管理機(jī)制”等要求。

　　 在國家對(duì)PPP加強(qiáng)監(jiān)管的背景下，面對(duì)一系列的文件，以及實(shí)務(wù)中形形色色的各類PPP實(shí)踐，社會(huì)各界，尤其是政府行業(yè)主管部門、社會(huì)資本方等，為規(guī)避擬建項(xiàng)目不能入庫或已入庫項(xiàng)目被退庫的風(fēng)險(xiǎn)，不免產(chǎn)生諸如“什么樣的項(xiàng)目屬于PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目如何運(yùn)作才符合政策文件的規(guī)定，如果辨別真?zhèn)蜳PP項(xiàng)目”等疑問。

　　 我們認(rèn)為，規(guī)范的PPP應(yīng)同時(shí)具備以下五個(gè)核心特征，不具備或不同時(shí)具備以下五個(gè)核心特征的項(xiàng)目，我們認(rèn)為不屬于PPP項(xiàng)目，起碼不屬于規(guī)范的PPP項(xiàng)目。

　　 一、項(xiàng)目領(lǐng)域兼具公共特征和市場屬性

　　 財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)規(guī)定，下列情形不適宜采用PPP模式實(shí)施，“不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的”。

　　 我們可以對(duì)上述條款作如下解讀：一、不具有公共屬性的領(lǐng)域（如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)等），不適宜采用PPP模式實(shí)施； 二、僅具有公共屬性的領(lǐng)域（如涉及國家安全或重大公共利益），也不適宜采用PPP模式實(shí)施。也就是說，項(xiàng)目領(lǐng)域應(yīng)兼具公共屬性和市場屬性。

　　 那么問題是，什么是公共特征和市場屬性？哪些領(lǐng)域兼具公共特征和市場屬性呢？

　　 公共經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，公共產(chǎn)品具有消費(fèi)的非競爭性和受益的非排他性的特點(diǎn)，意思是消費(fèi)者的消費(fèi)不會(huì)影響他人消費(fèi)，也不會(huì)增加成本或影響他人的受益。所以“非競爭性和受益的非排他性”就是公共特征。而市場屬性是指市場主體可以通過市場化方式取得該項(xiàng)目并開展投資、建設(shè)、運(yùn)營活動(dòng)。

　　 財(cái)金〔2014〕76號(hào)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》規(guī)定：政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目，具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長期穩(wěn)定等特點(diǎn)。各級(jí)財(cái)政部門要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。

　　 財(cái)金〔2014〕156號(hào)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》規(guī)定，受不同行業(yè)政策及行業(yè)特點(diǎn)的影響，不同行業(yè)的PPP項(xiàng)目合同中會(huì)有一些特殊的條款安排。本章將會(huì)就公共交通（機(jī)場、港口、鐵路、軌道交通等）、公用設(shè)施（供電、供氣、供水、污水處理等）、社會(huì)公共服務(wù)（醫(yī)療服務(wù)設(shè)施、學(xué)校、監(jiān)獄、養(yǎng)老院等）等PPP模式應(yīng)用較為廣泛的行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，PPP項(xiàng)目合同的特殊條款和機(jī)制進(jìn)行介紹。

　　 二、項(xiàng)目已開展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)

　　 判斷一個(gè)項(xiàng)目是否采用了規(guī)范的PPP模式，首先要看該項(xiàng)目有沒有開展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)，以驗(yàn)證該項(xiàng)目的核心要素能否為滿足公共物品的要求，與傳統(tǒng)方式相比較，能否實(shí)現(xiàn)成本降低、質(zhì)量提升或效率提高。同時(shí)驗(yàn)證，政府的支出責(zé)任是否在可承受的范圍以內(nèi)，是否平滑支出，是否可確保財(cái)政中長期的可持續(xù)性。也就是說，項(xiàng)目已開展物有所值和財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)是規(guī)范的PPP的核心特征之一。

　　 財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)規(guī)定，前期準(zhǔn)備工作不到位，未通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目不得入庫。…尚未進(jìn)入采購階段但所屬本級(jí)政府當(dāng)前及以后年度財(cái)政承受能力已超過10%上限的，不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施…

　　 財(cái)金〔2015〕57號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》規(guī)定，示范項(xiàng)目所在地財(cái)政部門要認(rèn)真做好示范項(xiàng)目物有所值定性分析和財(cái)政承受能力論證，有效控制政府支付責(zé)任，合理確定財(cái)政補(bǔ)助金額，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。

　　 三、社會(huì)資本一般長期負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營

　　 從國家部委出臺(tái)的規(guī)范PPP發(fā)展的文件看，項(xiàng)目是否具有運(yùn)營內(nèi)容被當(dāng)作是否適宜采用PPP模式的考量標(biāo)準(zhǔn)之一。自2014年以來，PPP一定程度上被有意或無意地異化為政府新的融資工具，重建設(shè)輕運(yùn)營已然成為PPP發(fā)展過程的頑疾之一。社會(huì)資本方的行業(yè)特性決定了較多的社會(huì)資本方只具有施工和建設(shè)能力，而缺乏項(xiàng)目運(yùn)營的經(jīng)驗(yàn)和能力。項(xiàng)目建設(shè)期完成只達(dá)到形成物理載體的基礎(chǔ)目標(biāo)，而要實(shí)現(xiàn)國家提升公共產(chǎn)品的質(zhì)量和效率的目標(biāo)，將項(xiàng)目運(yùn)營納入PPP范圍是應(yīng)有之義。在當(dāng)今形勢(shì)下，項(xiàng)目是否具有運(yùn)營內(nèi)容、社會(huì)資本方是否負(fù)責(zé)項(xiàng)目的長期運(yùn)營，甚至被多數(shù)從業(yè)者用作判斷真?zhèn)蜳PP的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。

　　 同時(shí)，國家一系列文件對(duì)只重工程建設(shè)，而輕視運(yùn)營的行為提出了糾正措施：

　　 財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)規(guī)定，只涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容的，不宜采用PPP模式。

　　 財(cái)金〔2014〕76號(hào)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》，該文對(duì)PPP定義“政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；”

　　 財(cái)政部史耀斌副部長《在進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會(huì)上的講話》中談到，“PPP項(xiàng)目要以運(yùn)營為核心。發(fā)揮社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)，提高公共服務(wù)供給效率。但從實(shí)際情況看，當(dāng)前參與PPP項(xiàng)目的多為施工企業(yè)，既不愿意承擔(dān)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，也不具備運(yùn)營能力，主要通過施工獲取利潤。同時(shí)，一些地方政府也更看重“上項(xiàng)目”的短期目標(biāo)。兩方“一拍即合”，導(dǎo)致部分項(xiàng)目“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的傾向仍然嚴(yán)重。”

　　 四、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在政府和社會(huì)資本之間合理分配

　　 政府和社會(huì)資本之間風(fēng)險(xiǎn)分配是否合理判斷真?zhèn)蜳PP最重要的標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范的PPP運(yùn)作模式，一定是將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在政府和社會(huì)資本間合理地進(jìn)行分配。相反地，不規(guī)范的PPP運(yùn)作模式，往往是一方（往往是政府）過度地承擔(dān)另一方理應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。

　　 2014年財(cái)政部頒布了《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》規(guī)定了政府和社會(huì)資本各自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。其中第三章第十一條規(guī)定了PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架：即按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。

　　 我們認(rèn)為，規(guī)范的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)該遵從三條主要原則，一是由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方控制相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)； 二是承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配； 三是承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限[i]。

　　 財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》強(qiáng)調(diào)不得過度加重政府風(fēng)險(xiǎn)。該文件要求規(guī)范政府與社會(huì)資本方的合作行為，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，地方政府不得以任何方式承諾回購社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益，不得對(duì)有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。

　　 財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)規(guī)定，將通過名股實(shí)債等方法提前鎖定政府責(zé)任，加重政府風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目清出項(xiàng)目庫。“構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保。包括由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)的；政府及其部門為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為。”

　　 　　 五、具有科學(xué)的績效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和考評(píng)機(jī)制

　　 王守清教授認(rèn)為，如果要把PPP做好，必須遵循下面四個(gè)相互關(guān)聯(lián)的核心原則：一是真正的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、二是明確的產(chǎn)出要求、三是強(qiáng)調(diào)全壽命期績效，四是回報(bào)與績效關(guān)聯(lián)[ii]。我們完全認(rèn)可王守清教授的觀點(diǎn)，并認(rèn)為，是否具有科學(xué)的績效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和考評(píng)機(jī)制，是判斷PPP真?zhèn)蔚闹匾獦?biāo)志之一。績效考核應(yīng)在所有的PPP項(xiàng)目上實(shí)施，沒有考核，就不會(huì)促使社會(huì)資本方提供更有效率、更有質(zhì)量、更低成本的公共產(chǎn)品。

　　 但現(xiàn)實(shí)問題是，現(xiàn)在比較多的績效考核模型無法科學(xué)地評(píng)價(jià)社會(huì)資本方運(yùn)營的主要績效，不具有可評(píng)價(jià)性。部分簡單粗暴的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)被社會(huì)資本方鉆了空子，從而社會(huì)資本方得到了不應(yīng)有的暴利。我們認(rèn)為，在政府和社會(huì)資本方簽訂項(xiàng)目合同前，應(yīng)組織法律、財(cái)務(wù)、咨詢、行業(yè)、學(xué)者等各方面專家，為項(xiàng)目制訂科學(xué)的績效考核標(biāo)準(zhǔn)和考評(píng)機(jī)制并寫入合同。鑒于項(xiàng)目期限長達(dá)10年以上，為使雙方的利益更均衡和可預(yù)期，應(yīng)制訂動(dòng)態(tài)的、可調(diào)節(jié)的考核標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制。　

　　 國家部委發(fā)了多個(gè)文件，闡述了績效考評(píng)的重要性：

　　 國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》規(guī)定，要完善公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制。積極推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域價(jià)格改革，按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)的原則，加快理順公共服務(wù)價(jià)格。依據(jù)項(xiàng)目運(yùn)行情況和績效評(píng)價(jià)結(jié)果，健全公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制，完善政府價(jià)格決策聽證制度，廣泛聽取社會(huì)資本、公眾和有關(guān)部門意見，確保定價(jià)調(diào)價(jià)的科學(xué)性。及時(shí)披露項(xiàng)目運(yùn)行過程中的成本變化、公共服務(wù)質(zhì)量等信息，提高定價(jià)調(diào)價(jià)的透明度。

　　 財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)規(guī)定，存在下列情形的項(xiàng)目，不得入庫：未建立按效付費(fèi)機(jī)制。包括通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的；項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。

　　 最后，我們清醒地認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)階段中國的PPP運(yùn)行還存在太多的問題，我們的認(rèn)識(shí)也不一定深入和準(zhǔn)確。同時(shí)，伴隨著PPP在中國的不斷發(fā)展，本文總結(jié)的核心特征也可能出現(xiàn)變化。但我們堅(jiān)信，規(guī)范的PPP在中國一定會(huì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

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